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中国城市建设资金筹集现状及经验

作者：    
时间：2011-02-16 14:46:13 [收藏]

    关键词：
        中国城镇化已经到了加速阶段，为了适应新发展，城市政府应多方筹措建设资金，通过加快城镇化进程，促进经济社会科学发展，为市民提供更好的生产生活环境。

        一、我国城镇化建设的巨大成就及建设资金筹集现状

        城市及城市群是经济社会发展的核心载体，城镇化是人类文明进步和经济社会发展的大势所趋。改革开放以来，我国城镇化建设取得巨大成就，城市建设资金投入不断扩大，筹集方式逐渐多元化。

        (一)我国城镇化建设取得巨大成就

        新中国成立后特别是改革开放以来，随着我国经济社会的发展进步，我国城镇化进程不断加快，城市基础设施建设加速推进。

        一是城镇化水平提高，大中小城镇协调发展的城镇体系初步形成。1949年我国共有132个城市，城镇化水平为10.6%。1978年，城市发展为193个，城镇化水平为17.9%。2008年，我国城市总数增加到655个，城镇人口达到6.07亿，城镇化水平提高到45.68%。目前，我国大中城市和小城镇协调发展的城镇体系初步形成。现已形成长三角、京津冀、珠三角三大城镇密集地区，以及辽中南、中原、武汉、长株潭、成渝、闽东南、山东半岛、北部湾等城市群，对区域发展发挥了重要的辐射带动作用。小城镇得到前所未有的发展，数量从1954年的5400个增加到2008年的19234个，成为繁荣农村经济、转移农村劳动力和提供公共服务的重要载体。

        二是城市基础设施及市政建设加速推进。在城市道路桥梁方面，截至2007年年底，全国城市道路总长达到25万公里，面积43亿平方米，较建国初期分别增长23倍和58倍；城市桥梁4.8万座，路灯140万盏，较改革开放初期分别增长了9倍和24倍。在城市交通方面，截至2007年年底，我国城市公共电(气)车、轨道交通总规模达到34.8万辆，是1978年的13.5倍；万人公交车拥有率达到10.2标台，是1986年的4倍。城市交通发展理念逐渐明晰，逐步形成了城市公共交通为核心的可持续发展城市交通新局面。住房和城乡建设部数据显示，我国城镇所有门类市政基础设施的建设规模不断扩大，运营管理水平不断提高，系统的供给体系和服务体系不断完善，服务能力和供给能力不断增强。在城镇水务方面，截至2008年年底，全国城市供水综合生产能力比建国初期增加115倍，用水人口增加了34倍。污水处理厂数量由1978年的37座、日处理能力64万立方米，发展到2008年底的1529座、日处理能力8836万立方米。在垃圾处理方面，截至2008年年底，全国城市生活垃圾无害化处理设施达到500座，日均处理量31.53万吨，无害化处理率达到66.03%。在园林绿化方面，截至2008年年底，全国城市园林绿化面积达到174.75万公顷，公园面积21.83万公顷。而1959年年底的这两项数据分别是12.82万公顷和1.66万公顷。目前，获得命名的国家园林城市达到139个、园林城区7个，国家园林县城40个，国家园林城镇10个。在风景名胜方面，目前，经国务院审定的国家级风景名胜区有187处，省级风景名胜区698处，风景名胜区总面积约占国土面积的1.89%，其中泰山等21处国家级风景名胜区被联合国教科文组织列为世界自然遗产或世界自然与文化双遗产。在城镇燃气方面，截至2007年年底，全国燃气供应总量达到630亿立方米，用气人口3.2亿，较建国初期分别增加了847倍和174倍。在城镇供热方面，建国初期，随着工厂的建设，东北地区开始有了小锅炉供热的区域。1970年代中期，开始发展城镇集中供热设施建设。目前，我国集中供热面积30亿平方米，较1981年增长了20倍。

        (二)我国城市建设资金筹集现状

        城市基础设施的改善和市政公用设施服务和供给能力的增强是靠巨大的投入实现的。我国城市建设资金筹集总量大幅度增加，来源方式逐步实现多元化。

        1我国城市建设资金筹集取得显著成就。一是筹集总量增加。1978年我国城市市政公用设施固定资产投资12.0亿元，占全国全社会固定资产投资总额、国内生产总值的1.79%、0.33%。2008年，全国城市市政公用设施建设固定资产投资达到7236亿元，比1980年增加了501.5倍。占全国全社会固定资产投资总额、国内生产总值的4.20%、2.41%。1978年至2008年，我国城市市政公用设施建设累计完成投资达49955亿元，年平均投资增长率为24%。二是资金来源方式逐步实现多元化。近年来，各地大力推进城市建设，推进市政公用事业改革，加快投资体制改革，逐步形成了投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的新格局。各地积极引入竞争机制，放宽市场准入限制，充分发挥市场配置资源的基础性作用。在国家产业政策指导下，鼓励国有资本、民营资本和外国资本采取独资、合资、合作等多种形式，参与市政公用设施建设。允许跨地区、跨行业参与市政公用企业经营，采取公开向社会招标的形式选择供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等市政公用企业，由政府授权特许经营。目前，城市市政公用设施建设投资已由1978年前单一的政府财政投入逐步向国内贷款、利用外资、发行债券及企业自筹等多种渠道拓展。据统计，1978年全国城市市政公用设施建设仅有中央和地方财政投资6.4亿元。2007年当年全国城市市政公用设施建设投资筹集资金达到5914亿元，其中政府财政投资的比例占33.9%、国内贷款的比例占29.8%、利用外资的比例占1.2%、企业自筹的比例占27.7%。

        2存在的问题。一是筹集总量仍显不足。为保持城市基础设施建设的适度规模，联合国开发计划署推荐发展中国家的城市基础设施建设占GDP的比重为3%8%，占全社会固定资产投资的比重为10%15%。改革开放以来，我国城市建设投资占GDP的比重虽在上升，但到2008年，我国城市基础设施建设占GDP的比重仅为2.41%，占固定资产投资的比重仅为4.20%，仍然低于推荐水平。二是东中西部地区之间差距明显。20032005年，东部地区人均城建维护资金分别为1620元、2127元和1871元；中部地区分别为813元、803元和914元；西部地区分别为467元、1411元和1590元。由于东部地区经济较为发达，城市建设投资规模大于全国其他地区，在人均城建维护资金方面也高于中西部地区。

        三是资金来源仍然比较集中。以安徽省为例，目前安徽城市建设资金的来源主要有中央财政拨款、地方财政拨款、国内贷款、债券、外资、自筹资金等。从历年安徽城建资金来源的数据看，依靠国家预算内资金和国内贷款的比例有所提高，自筹资金所占比重有所下降，利用外资能力较弱且比重相对较低，只有个别年份通过发行债券等手段筹措城市建设资金，且所占比重较小。而发达国家主要依靠债券等方式筹集城市建设资金。

        二、国内外筹措城市建设资金的经验及启示

        (一)国际经验

        1美国。市政债券是美国城市基础设施建设最主要的融资渠道。包括由发行主体全部税收收入担保的普通责任债券和项目收益债券。普通责任债券是依据地方政府的所有收入来担保和偿还的。地方政府偿还通用债券的能力和意愿取决于其经济实力、财务状况和债务负担。收益债券是由用户收费或专门的税收收入来加以偿还的。美国广泛地为卫生保健、高等教育、交通高速公路、捷运系统、收费公路、港口和机场和公用事业供水、污水处理、电力和天然气等项目发行收益债券。例如，电费收入可以用来偿还为该电厂建设发行的债券。但对于一些收益不足以偿还债务的建设项日，如会展中心和路灯系统，地方政府通过特定的销售税、燃料税或将两者结合起来偿债。

        2英国。英国的公用事业原来是皇家经营的，资金也完全来自财政投入。英国国家电力公司，原来叫中央电管局，官僚陋习，低效浪费，不顾成本和效益。撒切尔夫人上台后，为了提高公用事业的效率和解决政府的财政需求，在改革过程中拿公用事业民营化开刀。电信、煤气、电力、水务纷纷民营化。不但取得了举世公认的成绩，而且一度作为英国最显著的出口项目??公用事业民营化经验。英国的城市市政公用事业在供水、垃圾、污水处理等方面的融资有三个共同点：一是都实行特许经营制度，期限均为25年；二是均实行有偿处理，通过收取水费、污水处理费和地方政府征收的房产税支付给经营管理企业；三是都实行区域化服务，打破了行政区划的界限。

        3法国和德国。在管理体制上，把城市基础设施分为两类，一类是非经营性的或社会效益非常大的项目，如城市道路、地铁等，这类项目完全由政府财政投入，如果财政资金不能满足投资需求，则由政府向银行贷款，但贷款数额必须控制在财政长期预算收入可偿还的范围内。另一类是经营性的或可收费的项目，如供水、供气、污水处理、垃圾处理等，政府允许企业进入，鼓励企业通过市场融资。与此同时，在城市基础设施的规划设计、项目筹资、投资建设、企业经营及设施使用等全过程，将有关政府部门、相关企业以及居民的权利、义务和责任用法律的形式确定下来，杜绝责权不清的现象。如法国凡尔赛的项目建设，法律规定70万法郎以上的公共设施项目建设都要面向国内公开招标，3200万法郎以上的项目要在欧盟内招标，招标要向公众通告，招标之前要由议会讨论通过标书。国内招标30天内、欧盟内招标52天之内报名竞标。其他如资格审查、开标日期、评标委员会组成人员、评标程序等都有明确的法律规定。德国通过法律规定垃圾分类回收和收费办法，市民按其执行，保证了资源的再利用和垃圾的有效处理。

        4日本。日本在筹措城市建设资金方面充分发挥了政府的主导作用，其主要做法：一是成立开发银行，向基础设施提供长期低息贷款，并诱导民间资本投向基础设施。1951年日本政府成立开发银行，取代在此之前的复兴金融金库，向国内以电力、海运、煤炭和钢铁为代表的基础设施部门提供长期低息贷款。二是制订《临时利率调整法》限定最高利率，确保基础设施的投资效益。20世纪40年代末50年代初，日本政府实行经济自由化以恢复市场竞争，国内几乎所有产品价格都由战后的管制状态变为自由状态，但金融市场利率仍由政府严格管制，此间政府不发行国债，只允许少数大企业发行公司债券，绝大部分企业均通过银行贷款筹措资金。政府采取这种间接金融政策有效地限制了利率水平，降低了基础设施的融资成本。三是实施“租税特别措施”，促进基础设施资本积累。20世纪50年代初实施“租税特别措施”，多次降低法人税，60年代末法人税率才开始回升，到70年代中期仍只有40%，比同期英国、联邦德国、法国、美国的法人税率低10个百分点左右。低税率加速了基础设施企业资本积累，提高了企业的投融资能力。租税特别措施对当时政府重点投资的基础设施实行加速折旧，重要设施进口免交关税，对出口收入实行特别扣除，对企业用利润设置的设备金实行免税，部分重要原材料生产免交企业所得税等。

        (二)国内主要经验

        1上海。改革开放以来，上海的城市面貌日新月异，是国内城市建设发展最快的典型。在快速推进城市建设的过程中，上海在投融资模式方面的有益探索也走在了全国前列，其成功经验对国内城市建设投融资具有很重要的借鉴意义。

        信托模式??上海外环线隧道项目：2007年7月，上海爱建信托投资有限责任公司受上海市政府委托，对上海外环线黄浦江越江工程进行精心策划，面向社会机构和个人投资者推出了国内首个真正意义上的信托产品??上海外环隧道项目资金信托。

        保险资金模式??2007年9月13日，泰康保险公司旗下的泰康资产管理公司和上海城市建设投资开发总公司简称上海城投在上海共同签署了《泰康－上海水务债权计划投资合同暨战略合作协议》。在协议中，泰康资产管理公司发起设立债权计划，定向募集20亿元资金，投资于上海城投实施的上海新水源地??青草沙原水工程。该项目是2006年3月中国保监会《保险资金间接投资基础设施项目试点管理办法》颁布以来，经中国保监会批准的首批试点项目之一，是一项意义重大的金融创新，也是第一次成功地将保险资金引入上海基础设施建设领域。

        2深圳。BOT模式??深圳沙角B电厂项目：深圳市政府为解决深圳电力供应不足的困难，充分利用特区开放政策，经国务院批准，在1985年3月与香港合力电力有限公司签定了以BOT方式兴建沙角B电厂的协议。这是我国第一个利用BOT模式进行城市建设的项目。

        3珠海。ABS模式??珠海高速公路项目：1996年8月，珠海市政府在开曼群岛注册了SPV公司??珠海高速公路有限公司，利用美国证券法144A条款，成功地发行了资产抵押债券。该公司以珠海高速公路的机动车收费权作为质押担保，发行了2亿美元债券，并通过内部信用增级的方式把债券分为：年利率9.125%的10年期优先级债券和年利率11.5%的12年期次级债券，债券资金酬资成本总体上小于当时的商业银行融资成本。该债券的发行由中国国际金融公司进行策划，该种ABS投融资模式的特点是国内资产境外证券化。这是我国较早采用ABS模式进行城市建设的典型例子。

        4合肥。作为安徽省会经济圈的中心城市，近年来合肥市在城市基础设施建设投融资改革方面进行了卓有成效的改革和创新，并取得了有关经验。合肥市为实现跨越式发展战略，对基础设施和基础产业的投入需求迫切，原有的政府性投资方式难以满足这一需求。在投融资体制改革之前，合肥市城市基础设施建设有三个融资平台，每个平台规模都较小，最大的净资产不超过20亿元，均没有稳定的现金流，融资非常困难，且以一年期的流动资金贷款为主，银行还要求利率上浮，因此，融资规模上不去，融资成本高、风险大。合肥市通过资源整合，将原分属不同部门的市建投公司、交投公司、城投公司进行整合，成立“合肥市建设投资(控股)集团有限公司”，具体从事城市建设资金筹集、使用、管理，代表政府运营、管理城市基础设施资产。市建投集团在巩固传统融资方式的同时，积极创新融资方式，初步实现了政府融资的市场化、社会化和多元化运作。一是改革财政资金投入方式，增加建投集团现金流，提升了建投集团融资能力。2008年合肥市进一步明确，每年拨给建投集团用于城市基础设施建设的财政性资金不少于30亿元，且新增财力的30%用于城市基础设施建设，从根本上保证了平台的长期融资能力。二是积极争取开行、亚行、外国政府贷款，共争取开行169.67亿元授信额度、亚行1.5亿元美元城市环境治理贷款。三是加强与商业银行合作，拓宽融资渠道，实现项目融资。四是建立偿债基金，解决县区贷款担保问题。五是融资实行资产证券化，发行企业债券。第一期10年期10亿元企业债券已于2006年成功发行，第二期17亿元企业债券也于2008年8月底成功发行。六是积极探索引进其他资金(如保险资金等)投资合肥基础设施建设。投融资体制改革为合肥“大建设”提供了资金保障。截至2008年11月，已筹集资金271.47亿元，其中财政综合预算安排支出资金93.06亿元，占资金总量的34.28%；市场融资178.41亿元，占资金总量的65.72%。截至2008年9月底，已完工项目共计391项，其中路桥工程255项、总长358公里，拓展了城市发展空间，初步构筑了现代化城市发展框架，增强了城市公共服务能力，城市交通状况明显改善，城市面貌焕然一新。

        (三)启示

        1筹资主体多样化。从国际经验看，无论是以债券融资为主的美国模式，以强化法制化管理为主的法、德模式，还是以银行信贷为主的日本模式，政府在城市建设投融资领域都具有重要作用。然而政府对城市基础设施的投资和管理也带来很多问题。如政府的财政力量有限，政府对基础设施的直接建设，间接造成了行业垄断，垄断企业缺乏提高效率和服务质量的动力等。这就从客观上要求政府应逐步从经营性项目领域退出，适度引入市场竞争机制，鼓励企业通过市场化手段进行筹资，实现城市建设资金筹措主体的多元化。

        2筹资渠道多元化。目前，发达国家和地区的城市基础设施建设，在“以政府为主体、市场为导向”的基础上，资金筹措方式和来源渠道日益多元化。如美国的市政债券模式，法国和德国对于经营性的或可收费的项目鼓励企业通过市场融资，国内的长三角、珠三角等发达地区在充分利用资本市场，发行企业债券、利用保险资金和信托资金等筹措城市建设资金方面也都进行了不断的探索，并出现了BOT、ABS、TOT、民间主动融资(PFI)以及使用者付费等融资方式，这些方式均有各自的特点和不同的适用范围，有效地实现了以多种不同手段引导各类资本民间资本、各种贷款、外资等进入城市基础设施建设，解决政府资金投入不足的问题，丰富了城市基础设施建设的融资渠道。

        3项目管理法制化。由于城市建设资金筹资主体复杂，资金筹措渠道各不相同，如何保证资金的使用效率，真正提高城市建设的水平便显得愈发重要。在这方面，要积极借鉴法制化管理的法德模式，对于城市建设过程中的规划设计、项目筹资、投资建设、企业经营和设施使用等方面进行全程管理，在项目管理过程中完善和建立招投标制度、工程项目代建制度、项目公开咨询制度等，必要的时候将相关重要制度上升到法律的高度，将有关政府部门、相关企业以及居民的权利、义务和责任用法律的形式确定下来，杜绝责权不清、争功诿过的现象发生。

        4设施提供联合化。目前体制下，经济发达地区、城镇化进程较快的地区政府在城市基础设施建设方面的资金筹措能力要明显强于经济落后、城镇化水平较低的地区政府。因此，落后地区要加快发展，提升城市基础设施建设水平，除提高自身筹资能力外，还可以考虑基础设施联合提供的方式，即联合周边的地方政府合作提供一些利益边界可以覆盖这些合作地区的基础设施，如联合进行道路桥梁建设、一体化供水网络、垃圾处理设施建设等，这样既可以实现发达地区基础设施供应的规模效应，又可以节约相对落后地区城市建设资金，实现基础设施的共建共享。
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