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5?12灾后住房重建工作的对策与建议??住房和城乡建设部副部长仇保兴

作者：建筑中国建筑金属结构信息网网    
时间：2009-12-22 20:54:25 [收藏]

    5?12灾后住房重建工作的对策与建议??住房和城乡建设部副部长仇保兴
    中华人民共和国住房和城乡建设部　www.mohurd.gov.cn 2008年08月01日　
    （2008年7月16日）

    　　本文在简要分析我国传统地震灾后住房重建模式及其缺陷后，提出市场化背景下的灾后住房重建的基本思路，强调应处理好城镇与乡村、市场与政府、产权所有与社会公正、当地政府与对口支援政府、就地重建与异地搬迁重建、房产拥有者（业主）与原住房贷款银行等六方面的关系，并阐述了政府补助的四原则。更为重要的是对各种困扰当前住房重建工作的难题提出了解决的方法和途径，从而给出了有助于灾区基层干部理清重建思路、建设标准和金融支持等方面的对策建议。

    　　一、传统灾后住房重建方式的缺陷

    　　（一）传统的灾后住房重建模式

    　　以灾损户为计算货币补助单位，但主要以政府组织包揽各类建筑和住房的重建工作。重建范围包括地震中倒塌、严重破坏和中等破坏的城镇住房，以及倒塌和严重破坏的农村住房。

    　　1、城镇住房

    　　政府给予城镇居民每户一定比例的住房购置补助，帮助城乡居民购买经济适用住房和震后重置住房；当地政府积极组织经济适用住房等多种房源，直接分配给居民；对原居住公房、廉租住房的低收入家庭，按原有政策重新登记并安排灾前同类住房；中等破坏（一般性破坏）的城镇住房，按建设部《建筑地震破坏等级划分标准》的要求，由有关部门组织专家对其进行全面清查鉴定后，由政府统一组织施工企业进行加固维修后再分配；城镇住房属于轻微破坏的，由居民自行进行维修处理，不纳入政府补助范围。

    　　2、农村住房

    　　农村居民采用政府补助，政府负责整村集中重建，原址重建的也可由农民互助自建的方式进行；农村住房被认定为中等破坏和轻微破坏的，由农村居民自行维修处理。

    　　（二）缺陷分析

    　　1、由于政府包揽了大部分住房重建，会扼杀广大住房所有者自力更生进行重建的积极性；

    　　2、由于市场配置资源的功能未得以发挥，重建过程中的浪费现象普遍存在；

    　　3、统一进行重建的结果导致了重建后建筑风貌单一呆板。

    　　（三）唐山重建的教训

    　　1、户均面积过小，只能满足基本居住功能，不能适应灾后小康生活的要求（户均仅44平方米）；

    　　2、人均基础设施占有水平较低，文化、体育、卫生等必要的公用设施配套不足，影响生活质量的提高；

    　　3、由于采用政府包揽建造住房，建筑形式、类型单一，各类道路较为狭窄，不能很好适应城市的发展。

    　　二、市场化背景下的灾后住房重建基本思路

    　　（一）基本思路

    　　本次重建工作与三十多年前唐山地震重建的一个巨大区别在于，改革开放后的今天，已经建立了市场经济体制，绝大多数灾区人民都已拥有私人房产，绝大多数农民都有了自己30年不变的宅基地和责任田。而且市民群众一旦购买了具有70年土地使用权的房产，等于与政府签署了为期70年的公共服务合同（地方政府收取的土地出让金大部分用于城市公用设施建设）。尊重这些财产权利，保护产权人的利益，不仅能充分调动财产拥有者积极投身重建工作的积极性和创造性，而且还能迅速恢复灾区社会诚信和政府的公信力，让市场机制配置资源的作用得以发挥。依据《物权法》，尊重与保护个人财产，不以“不可抗力”来随意剥夺民众的财产权，不仅是一种社会良知，更是号召全体民众自力更生，以自己的双手重建家园的基础性工作。只有当尊重灾区人民的财产所有权，促使他们成为成熟的灾后重建主人时，重建工作才能高效率地开展，重建规划才能有效落实，才能在重建过程中避免巨大浪费。从这一意义上看，那种无视公民财产权，希望借助政府的大投入，以“公有制、大锅饭”的形式来重建家园的动机，有可能会因“好心办坏事”而酿成“人为的灾害”和腐败浪费。

    　　根据5?12地震灾区的实际情况和市场化的程度，住房重建工作应统筹考虑以下几方面的关系：

    　　1、处理好城镇与乡村重建补助的关系。城镇居民（房屋需重建者）每户名义上只应与农民建房均等地进行补助（中低收入家庭可由单位补助、公积金和金融扶持等酌情解决）。

    　　2、处理好市场与政府作用的关系。政府可在标准制订与贯彻、城镇规划编制与实施、灾后过渡安置房、经济适用房和廉租房建设等方面负责落实。而住房的加固修理或震毁后重建，应由住房所有者直接与企业联系按市场规律办。这样既可调动各方面的积极性，又可防止政府越位包办导致资源配置低效率所造成的浪费。

    　　3、处理好“产权所有”与社会公平之间的关系。所有震毁商品房的重建修复工作，应尽可能由产权拥有者通过市场解决。这样可避免面积、楼层、价格、产权等方面的纠纷。政府只对关系社会公平的低收入者、无房户提供保障性住房或过渡房。

    　　4、处理好当地政府与对口支援政府的关系。对口支援城市应在重建规划和原有城镇总体规划的指导下，主要负责所有市政公用设施的修复和公用品的建设。但这一切都应在灾区地方政府的统一领导下进行。对商品房的修建，对口支援城市政府可派遣设计、开发、施工企业参与灾区重建，但要依据市场公平竞争的原则来进行。

    　　5、处理好就地重建与异地搬迁重建的关系。就地重建可充分利用原有的城镇基础设施、外部交通的联系、原住民对周边自然环境和原有城镇空间机理的认识、邻里关系以及各类社会资源的持续利用的优点，故应优先考虑就地重建。对少数异地搬迁的居民，国家补助数额应与就地重建均衡，不能因差额巨大而造成异地重建的驱动力。而且对异地重建城镇，国家对基础设施的投入比就地重建要高出许多倍，不宜再在居民住房补贴上造成过大的差别。

    　　6、处理好房产拥有者（业主）与原住房贷款银行之间的关系。房产拥有者对可修复的房屋享有所有权，对可不修复的房屋仍享有国有建设用地使用权。对于存在按揭贷款关系的银行来说，也应依法享有对可修复房屋的未损毁部分和土地证的抵押担保利益。但此时银行无法通过拍卖抵押品来回收贷款。灾后重建和修复工作应在兼顾房产拥有者和银行两者利益的前提下，积极协商，共创互利的重建途径。

    　　（二）政府补助的基本原则

    　　1、均衡城乡居民补助标准

    　　原因：（1）扣除地价之外，农村、城镇的住房建安成本并无较大的差别；（2）在小城镇、县城中，居民和农民混居现象十分普遍，差别化的补助政策将会造成负面影响；（3）多数城镇居民的收入及银行资产普遍比农民更多，恢复重建的财务承担能力也更强些。

    　　缺点：对少数因规避地质灾害、防灾公园绿地建设或城市基础设施建设征用而调整的居民住房重建，应制订特殊的补助政策，但需防止引发新的攀比现象。

    　　2、均衡住房灾毁重建与轻毁修复补助标准

    　　原因：（1）有利于鼓励居民及时、自主修复自有住房，缓解过冬临时安置住房压力，防止将可修复建筑拆除而浪费资源、能源；（2）有利于鼓励灾区城乡居民自力更生，因地制宜，及时对自有住房进行抗震加固改造；（3）有利于其他地处地震高风险区的城乡居民及时加固原有住房。

    　　缺点：修复加固与震毁重建补助比率的确定应根据不同的情况与成本进行认真测算。

    　　3、均衡地震极重灾区、重灾区和一般灾区的补助政策

    　　原因：（1）能客观依据地震实际损害情况、地震烈度等数据划分补助标准；（2）按本次地震灾情强度区划图来区别补助标准；（3）按本次地震强度区域（而不是按行政区域）划分补助对象；（4）有利于各地按抗震区划要求来制订重建、修建住房时的抗震标准。

    　　缺点：精确划定地震烈度与灾情损害区划较为困难，需要较长时间的实地勘测。

    　　4、均衡不同收入水平城镇居民的住房重建补助标准

    　　原因：（1）依据家庭人均收入水平来决定补助标准，而不鼓励按现有住房面积进行补助；（2）有利于体现灾后重建补助的社会公平性；（3）有利于无房户和房毁户选用90平方米以下适度面积的节能住房；（4）有利于真正解决无房户和住房困难户的问题。

    　　缺点：（1）需要对不同收入居民进行鉴别，会增加重建工作的复杂性；（2）必须实行社会公示程序。

    　　（三）市场化主导灾后住房重建的方式

    　　1、一般灾毁商品房重建。（1）由住房所有权人联建。在符合规划的前提下，经灾毁住房所有权人一致同意，可在灾毁住房所占土地范围内，由住房所有权人在原址按原有的容积率进行联建，或自主委托开发或施工企业进行重建。（2）如果某些住户不愿参与重建，可经房产市场进行房产土地所有权交易，或由当地政府组建房产开发公司进行收购，防止因为个别产权人的不参与整幢建筑的重建而延误重建的时机。（3）住房所有人难以达成联建协议的，可委托当地政府组织重建，并由政府指定或通过招投标确定承担重建的开发企业。政府可与住房所有权人签署委托重建和建后分配等方面的协议，以事先确定产权保全和分配等方面的事项。

    　　2、鼓励和支持企事业单位利用自用土地，组织住房倒塌或严重破坏的职工联户建房。

    　　3、商品住房。由房地产开发企业根据市场需求自行开发建设。

    　　4、廉租住房。由当地政府统一组织建设，可采用集中新建或在其他新建商品房或经济适用房建设项目中配建。

    　　5、经济适用住房。通过行政划拨方式提供土地，由政府组织建设；也可通过招投标选择符合条件的房地产开发企业，委托建设。

    　　6、灾损房的修复。对一般灾损商品房，如果其修复成本大于或等于拆除重建的，都应进行拆除重建。但因为灾损的修复或节约材料和能源，政府应对灾损房维修加固给予政策鼓励并对修复质量进行管制，以确保建筑抗震性能和质量。对一般商品房的修复可依照灾毁商品房重建的办法，尽可能尊重产权人的自主选择权。

    　　（四）建设标准

    　　1、面积标准。廉租房建设面积标准原则上控制在40-50平方米；经济适用住房面积控制在60-80平方米；限价商品房控制在90平方米以内；一般商品房震毁重建，可按原有面积、套型重建；其他商品住房面积根据当地市场需求由开发企业确定。

    　　2、环境配套。各类住房建设应与区域周边环境以及当地生活习俗相协调，符合适用性、环境性、经济性、安全性、耐久性等住房性能要求。

    　　3、抗震标准。应按国家地震局发布的最新抗震区划及住房和建设部发布的建筑抗震标准规范来合理设置抗震标准。不宜因盲目提高标准而造成浪费。

    　　4、建筑及小区的风貌特征。住房风貌是城镇整体风貌特征的基本组成部分，应在重建住房和加固重修住房时，尽量延续和重塑原有的城镇历史文脉和格局，保留和弘扬城镇地域文化特色和风貌，体现城镇人文、民族特点和多样性的要求，保留和形成可持续的城镇景观资源。

    　　5、金融支持。就大部分房屋所有者而言，缺乏银行的金融支持是无法实现灾后重建和房产修复加固的。原提供按揭的银行应主动在延长还款年限、降低并固化利率的前提下（或提供三年重建期的“零利率”贷款），继续为业主和开发商提供金融支持。这样做，既可以换取业主和开发商的还款承诺而强化银行的债权，将灾后所发生的“呆账”变活，减少银行的金融风险，更重要的是可大大加快灾后重建的进程。对于业主来说，只增加部分低息按揭贷款就可以换取符合抗震标准的房产。

    　　总之，灾后住房重建工作涉及不同阶层群众、业主、开发商、银行等方面的利益。既要充分发挥市场机制对资源配置的基础性作用，为人民群众提供多样化、可选择的重建修复途径，又要发挥政府在规划控制、社会救助、重建标准、财税补贴、协商组合等方面的主导作用，而且政府的协调范围要涉及到所有市场机制失灵的领域和各方利益僵持的症结问题。只有将为人民群众排扰解难的高度责任感与科学理性、依法公正的精神相结合，才能创造性地履行好自己的职责

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