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城乡建设事业改革发展30年

作者：建筑中国建筑金属结构信息网网    
时间：2009-12-23 10:03:41 [收藏]


    　　　改革开放的30年，是建设领域解放思想、加快体制改革的重要阶段，也是城乡建设蓬勃发展的辉煌时期。这30年，城乡建设改革开放不断深入，城市综合承载力和竞争力不断提升，城乡居民住房条件和人居环境明显改善，建筑业和房地产业支柱产业地位逐步确立，城乡建设事业改革发展取得了历史性成就，促进了国民经济持续稳定较快发展。

    一、大力度的改革是30年城乡建设发展的显著特点

    30年来，城乡建设系统坚持党的解放思想、实事求是的思想路线，全面贯彻落实中央改革开放的方针政策，在城乡建设领域进行了全面的大力度的改革，带来了一系列深刻的制度变革和体制创新。

    全面推进城镇住房制度改革。计划经济时期，城镇住房制度实行的是福利性供给制。这种制度，在历史上虽起过一定的积极作用，但它不利于尽快改善群众住房条件，同时也易造成社会分配不公。1980年，邓小平同志提出了住房商品化的总体设想。以此为开端，住房制度改革在探索中不断推进。一是逐步推进住房商品化、社会化。1980年6月，中共中央、国务院在批转《全国基本建设工作会议汇报提纲》中正式提出实行住房商品化政策。1986年，国务院成立了住房制度改革领导小组，负责领导和协调全国的房改工作。1991年，提出分步提租、集资合作建房、出售公房等推进房改的思路。1994年，国务院作出深化城镇住房制度改革的决定，提出建立与社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度。1998年，《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，决定停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化。同时，建立了职工住房补贴和住房公积金制度，为推进住房商品化创造了条件。二是培育和发展以住宅为主的房地产市场。随着住房分配方式的改革和城镇非国有经济的发展，城镇商品住房开发逐步兴起，相应建立了国有土地使用、住房金融与税收、房地产交易与权属登记、房地产中介服务、住房使用和维修管理等一系列制度。房地产市场在培育和规范中得到较快发展。三是逐步建立住房保障制度。1998年，国务院有关文件明确提出，最低收入家庭由政府或单位提供廉租住房。2007年，国务院《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》又进一步提出把解决城市低收入家庭住房困难作为政府公共服务的一项重要责任，住房保障范围、保障标准进一步明确。住房保障制度建设进入建立、完善和有序发展的阶段。

    大力推进建筑行业改革。计划经济时期，建筑业完全按照国家下达的计划施工生产。改革开放后，作为城市经济体制改革的突破口，建筑业率先进入市场，实行了一系列重大改革。一是首先进行了建筑企业内部分配和用工制度改革。改革开放刚一开始，就对国营建筑业企业实行了扩大自主权试点；改革企业人事和用工制度，端掉“大锅饭”、“铁饭碗”。二是调整建筑企业所有制结构。在发展国有建筑企业的同时，对发展集体、民营建筑企业给予政策扶持，逐步形成了以国有大中型企业为主体、多种所有制并存局面。按照建立现代企业制度的要求，还对国有建筑企业、勘察设计单位进行了改组改制，形成了由总承包、专业分包、劳务分包等组织形式，企业市场竞争能力不断提升。三是改革和完善工程建设管理制度。大力推行了建设工程招投标制度，加强了有形建筑市场建设。逐步打破部门垄断、地区封锁，加强对建筑市场的管理。建立了工程项目管理、工程建设招投标代理、工程造价咨询管理、建设工程担保管理、建筑施工许可、建筑质量监督、施工图审查制度等一系列管理制度，规范了建筑市场秩序。四是建立市场准入和清出制度。改变对企业的直接管理方式，建立了专业技术人员的职业注册制度和市场准入、清出的企业资质管理制度。特别是《行政许可法》出台以后，依法进一步修订了资质管理办法。五是推进建筑业对外开放和“走出去”。建筑企业走出国门，对外承包经营，这是改革开放的一个亮点。按照加入WTO的承诺，我国逐步开放建筑市场。在管理上出台了“引进来”、“走出去”的法规和政策，管理逐步规范，建筑业呈现出全方位对外开放态势。

    稳步推进市政公用事业改革。改革开放以来，为改变政府包办和市政公用事业发展投资渠道单一、管理粗放、效率低下的局面，积极探索了市政公用事业改革。一是改革管理体制。推进政企分开、政事分开、事企分开；把适应由市场调节的市政公用事业推向市场。建立和实施了特许经营制度，强化政府监督，促进了生产效率和服务质量的提高。二是推行投资主体多元化。逐步开放市政公用事业投资、建设、运营市场，鼓励社会资金、外资投资兴办市政公用事业，改变了过去仅由政府投资的单一模式。三是理顺市政公用产品价格。逐步调整了自来水、燃气、公交等市政公用产品价格，发挥价格对市政公用产品供给与需求的调节作用。加强价格监管，维护居民的合法权益。通过改革，改变了计划经济时期存在的行路难、吃水难、坐车难等城市发展及居民生活中的诸多问题。

    积极探索城乡规划管理改革。改革开放以后，城市规划工作得到恢复与发展，并逐步进行了改革和完善。一是探索市场经济条件下城乡规划的定位。逐步确立了城乡规划在城乡建设发展中的“龙头”地位。探索依据城市总体规划编制控制性详细规划，注重对土地开发和环境保护的引导和控制。开展镇规划和村庄规划工作，注重加强对镇和村庄建设发展的引导。开展城镇体系规划编制，促进城镇协调发展。逐步确立了城乡规划在城乡建设发展中的先导和主体地位。二是探索城乡规划编制内容改革。树立粮食、能源、环境安全观，注重从资源环境条件谋划城乡发展；树立城乡统筹理念，注重发挥城镇对农村的辐射带动作用；树立以人为本观念，更加关注民生，维护社会公平。突出规划强制性内容，相继建立了“红线”（建筑物与道路）、“蓝线”（自然湖泊水域）、“绿线”（城市绿地范围）、“紫线”（文物保护范围）和“黄线”（交通设施用地）制度。三是探索对城乡规划实施监督管理的改革。开展了城市规划督察员制度试点，探索加强对城乡规划实施的监督。注重事前事中监督，及时发现、制止和查处违法违规行为。通过这些改革，增强了城乡规划引导和调控城镇化和城市健康发展的作用。

    不断深化城乡建设管理体制改革。一是推进行政管理职能转变。适应国家对经济和社会发展管理的需要，建设行政主管部门的名称和职责也进行了多次调整和改革，历经国家建委、城乡建设环境保护部、建设部、住房和城乡建设部。新组建的住房和城乡建设部的职能，更加适应了“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的要求，体现了更加关注民生和统筹城乡发展的特点。二是推行以经济手段和法律手段为主的管理方式改革。改革开放以来，城乡建设的管理，从思想认识到具体措施都更加趋向依法管理。特别是《城市房地产管理法》、《建筑法》、《城乡规划法》等法律和一大批行政法规、部门规章，以及工程建设标准相继颁布实施，加强了建设部门依法行使职能和以法定罚的力度。三是推进行政审批制度改革。按照《行政许可法》和国务院的统一要求，取消了一批行政审批项目，下放了多项行政审批权，推进了公开办事制度，增强了透明度，提高了行政效率。

    二、城乡面貌发生了历史性变化，建筑业和房地产业支柱产业地位逐步确立

    30年来，城乡建设的制度改革和体制创新，极大地促进了城乡建设事业的发展，取得了举世瞩目的成就。

    城乡居民住房条件明显改善。在城镇人口不断增加的同时，城镇住房建筑面积由改革之初的人均6.7平方米提高到2007年的人均20多平方米，特别是住房质量和居住功能明显提高。实施住房保障制度，已累计帮助1790多万户城市低收入家庭改善了居住条件。住房公积金累计帮助4700万职工解决了购房资金问题。多数棚户区和旧住宅区得到改造整治。农民工居住条件逐步改善。2007年底，农民人均住房建筑面积达到31.6平方米。住房安全进一步得到重视和保障。

    城市面貌发生了巨大变化。城镇化水平不断提高。1978年至2007年，我国城镇化水平由17.92％提高到44.9％，城市总数由193个增加至655个。居民生活条件明显改善。1978年至2007年，城市自来水普及率由81.60％提高至93.83％，燃气普及率由14.40％提高至87.45％，污水处理率达到62.87％，生活垃圾无害化处理率达到61.89％。大城市和城镇群竞争力逐步提高。

    小城镇发展迅速。随着我国城乡改革的深入及农业现代化的推进，小城镇得到了前所未有的发展，在吸纳农村富余劳动力和为农业产业化服务方面发挥了重要作用。改革开放前，我国小城镇多以工矿业为主，现在已发展为多种产业各具特色的小城镇。建制镇数量从1978年的2176个增加到2007年的19249个。东部沿海地区的小城镇，利用靠近大城市的优势，引进项目、资金和人才，不仅解决了本地劳动力就业，而且吸引了大量外来务工人员，增强了实力。中西部地区小城镇，随着地方经济的发展，依靠资源禀赋条件，积极发展旅游业、农牧业、自然资源开发及利用等，加快了农村富余劳动力转移，实现了兴业富民。

    农村人居环境逐步改善。30年来，在中央“三农”工作方针政策指引下，中央和地方政府不断加大投入，农村基础设施和教育、卫生等公共服务设施不断改善。不少地方积极推进基础设施城乡共享和公共服务向农村延伸，城乡联系更加紧密。近年来，许多地区通过整治村庄“脏乱差”和建设村内道路、供水、环卫、污水和垃圾处理等设施，一些村庄的居住环境焕然一新，农民生产生活条件明显改善。

    建筑业和房地产业发展成为国民经济的重要支柱产业。30年来，建筑业和房地产业对国民经济的拉动作用不断增强。1980年至2007年，建筑业总产值由286.93亿元发展到50019亿元，从业人数由854万人增加到3085万人。建筑业增加值占GDP的比重多年稳定在5.5％左右。建筑行业工程设计和建造水平不断提高。青藏铁路、长江三峡工程、西气东输等一大批特大型建设工程，反映了我国建筑科学技术发展水平。奥运主场馆“鸟巢”高强厚板中国建筑金属结构信息网焊接技术、复杂异型中国建筑金属结构信息网综合安装技术达到国际领先水平。房地产业快速发展，形成了从开发建设、流通交易、中介服务到物业管理的产业链。房地产业与宏观经济的稳定发展及人民群众生活联系更加紧密。2007年，商品住房投资占城镇住宅投资的比重达到85％，竣工面积占城镇住房供应量的比重超过72％；房地产贷款余额突破4.8万亿元，占金融机构贷款余额的18.4％；房地产业增加值占GDP的比重达到4.75％。建筑业和房地产业已经发展为国民经济的重要支柱产业。

    三、按科学发展观要求进一步推进城乡建设改革和发展

    城乡建设改革开放30年取得的成就，是在党中央和国务院的正确领导下，建设系统广大干部职工认真贯彻执行国家的一系列方针政策，不断解放思想、开拓进取的结果。在新的历史发展阶段，我们要坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照全面建设小康社会的新要求，继续解放思想，实事求是，与时俱进，努力夺取城乡建设改革发展的新胜利。

    继续深化改革。一是完善住房政策体系。坚持市场化改革的基本方向，加快建立和完善符合中国国情的住房政策体系，对不同住房支付能力的家庭，实行有区别的住房政策，努力实现住有所居目标。二是健全住房保障制度。指导各地加大廉租住房建设和筹集力度，编制廉租住房规划并督促落实。加强经济适用住房的建设和管理。加强对农民住房的政策研究。三是继续推进建筑业改革。继续深化国有企业产权制度改革，完善企业技术创新机制，提高企业经营水平和市场竞争能力。四是深化市政公用事业改革。继续推进供水、供气、供热等市政公用事业改革，强化政府监管职能，规范市场行为，保障公共利益。五是加快职能转变。按照住房和城乡建设部“三定”规定，加快职能转变，改进服务管理，提高行政效能。同时，研究建立对地方城市建设和运行有效服务和监管的体制机制。

    继续推进建筑节能和城市减排。一是落实《节约能源法》、《民用建筑节能条例》确定的基本法律制度。研究制定相关配套的部门规章和政策措施。二是继续大力推进建筑科技创新。组织北方地区供热改造等节能减排重点示范项目和重大专项。加强成熟、适用新技术的成果转化和推广应用。三是落实新建建筑节能管理相关措施。着力抓好新建建筑设计、施工阶段执行标准的监管力度，确保新建建筑施工阶段执行节能强制性标准的比例，近期要提高到80％以上。四是继续推进污水和垃圾处理设施建设。依靠制度，强化对污水和垃圾处理设施建设和运行的监管，提高污水处理率和垃圾无害化率。五是落实建筑节能减排目标责任制。严肃查处违法违规行为，促进建筑节能减排各项措施的落实。

    进一步加强农村建设。一是加强农村人居环境治理。逐步加大政府投入支持，重点实施农村污水垃圾治理工程。明确各级政府、村集体组织及村民在村内基础设施和公共服务建设中的责任，推动形成基础设施和公共服务设施维护管理的长效机制。二是加强乡和村庄规划工作。全面落实各级政府组织编制规划的责任，提高村庄规划的覆盖面。探索建立适应农村实际需要的县乡两级政府的农村规划建设管理体制，加强规划实施的监督管理和农村建设的指导管理。三是探索建立适应统筹城乡发展要求的体制机制。推动城镇市政公用设施服务向周边农村延伸。

    改进和加强对市场的监管。一是规范房地产市场秩序。综合运用税收、信贷、土地等手段，增加住房有效供给，抑制不合理需求。加强房地产开发、销售、物业管理、房地产中介、拆迁的全过程监管，严格市场准入和退出，依法查处违规行为。二是加强建筑市场管理。加快建设全国统一建筑市场体系。按市场化原则规范和发展各类行业协会等自律组织。建立市场、现场监管协同联动的综合执法体系。建立同国际惯例相接轨的建筑市场风险防范机制。三是加强住房公积金监管。研究制定强化资金归集办法，完善贷款办法，提供公开方便快捷服务。健全监管信息系统，规范贷款风险准备金提取办法，确保资金安全。

    继续加强城乡规划工作。依据《城乡规划法》，继续改进和加强城乡规划编制审批，加强自然资源和文化遗产的保护与合理利用，加强对环境的保护，加强城乡规划实施的监督管理，提高风景名胜区管理水平，切实发挥城乡规划对城镇化和城市发展的引导和调控作用，促进经济社会平衡发展。

    继续做好建设立法和标准定额工作。制定贯彻实施《城乡规划法》的配套法规，做好《建筑法》和《房地产管理法》修订准备工作，开展《住宅法》制定前期研究，提高立法质量。依据标准定额体系加快标准定额的制定、修订。完善标准定额法规制度，探索形成行政法规和技术标准相结合的体制。加强标准定额的实施监督工作，为城乡建设改革发展提供有力的基础保障。
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