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按科学发展观审视我国城镇建设的大局

作者：建筑中国建筑金属结构信息网网    
时间：2009-12-23 10:03:00 [收藏]


    　　改革开放30年来，在全球经济一体化的新形势下，我国的城镇化历程犹如一部既有机遇又有挑战的荡气回肠的史诗。在党的阳光照耀下，我国的城镇发展极为迅速，城镇人口比重已由1978年的18.6%%提升到2007年的44.9%，全国的城镇人口己有5.8亿人，预计到2015年将达到50%左右，接近中等发达国家的较高水平。我国的GDP总量己达到24.6万亿元人民币（约3．8万亿美元），仅次于美国、日本，占世界第3位。众所周知，我国国民经济总产值的78%左右和外贸出口的80%以及大部分的工业产值都是在仅占国土面积不到0.5%的城镇地区（包括660个城市和2.1万个建制镇）生产出来的。由此可见，我国的城市是全国的工业基地和经济增长中心，也是我国现代化建设的前进基地。

    　　虽然我国的城镇化建设取得了辉煌成就，与世界上人口众多、资源基础贫乏和生态脆弱的同类型国家（如印度、日本、印尼、巴西等）相比较，我国的城镇化进程是十分惊人的。但是，在我国镇市化过程中，问题也是十分严峻的。不少地区存在着过度发展、用地失控、建设速度冒进的现象；只求数量、不求质量带来许多负面影响，甚至有些地方出现这样那样的误区，令人深以为忧。全国著名的规划建筑学家、两院院士吴良镛告诫我们，工业革命后，人类利用自然、改造自然取得了骄人的成就，也付出了昂贵的代价。人口爆炸，农田被吞噬，空气、水和土地资源日渐枯竭退化，环境祸患正威胁着人类。人类尚未揭开地球生态系统的谜底，生态危机却到了千钧一发的关头。

    　　当今时代，对于世界城镇化进程与可持续发展之间的厉害关系并不仅限于学术研讨，实际上，各国政府、社会团体和科研单位都非常关心这一现实性战略性的问题。用科学发展观指导我国的经济建设，构建和谐社会已成为历史的必然。我国的城镇化问题涉及到国计民生、社会进步和现代化建设的方方面面，从综合角度出发，用科学发展观审视我国城镇建设，我们认为以下几点是值得深思的关键问题。

    　　第一，强化建设资源节约型的国民经济体系

    　　胡锦涛主席多次强调，我国人口多、底子薄、发展很不平衡、资源短缺，特别是国内消耗量大，关系国家重大项目建设与民用的石油资源、优质铁矿和森林木材等资源十分匮乏。这样的国情及其历史基础决定了我国城镇化道路必须走可持续发展的健康之路，城市发展保持合理的速度、规模，才是长久之计，才能符合我国走资源节约型道路的国家经济发展的大局。

    　　由于我国农村人口基数大、各种资源丰度低，这样的国情及其历史基础决定了我国城镇化道路必须走可持续的健康稳定发展之路。城市发展保持适度的、有序的、合理的规模才是我国理想的模式。

    　　我国是地球上人口众多但人均资源又比较贫乏的一个大国。人均耕地面积为世界人均耕地面积的1/5，人均森林资源为1/6，人均水资源为1/4，人均矿产资源位居世界的第80位，而且贫矿多、富矿少。我国不少省市对一些稀缺又迫切需要的矿产资源保护不力，出现乱采、过度开采的局面。2004年，全国仅有40种矿产能够满足经济发展的最低需求。按照原地矿部的预测，到2010年将会下降到仅有20种，到2020年将会下降到6种，石油、铁矿56%~58%将依赖进口。同时人口增长过快，农村人口基数大，城乡二元结构明显，地区差异较大，城镇化水平目前还比较低，这一切决定了我国今后要建立的国民经济体系必须是“资源节约型的国民经济体系”。每年我国广大农村向全国660个城市和重点镇输入劳动力约有1100万人，但城市仅能提供900多万个就业岗位。城市居民中每年还有400多万大专院校毕业生、复员退伍军人以及下岗人员需要就业，仅有的就业岗位还不能满足城市人口的就业数量，供求关系严重失衡。对于人口众多、区域差异大、生产率较低、资源环境承载能力有限的大国来说，正确认识自身环境特征和生态经济的脆弱性，是我国城镇化健康发展的基本前提。北京大学教授周一星认为，我国今后城镇化水平每年提高0.6~0.8个百分点是比较合适的；中科院和南京大学一些学者认为每年提升0.8~0.9个百分点是合理的；中科院院士陆大道等认为我国城镇化近10年超过1个百分点都是“冒进的”。如果城镇化每年增加1个百分点，甚至高于此数，那么人均GDP需要增长11%才能够支撑，特别是就业岗位难于安排。过度扩张超速发展带来的负面影响很大，付出的代价也很高。目前，我国的人均GDP超过10%是不可能的。所以，有人认为我国城镇化水平超过1.44个百分点是有风险的，也是虚假的。总之，资源节约型的国民经济体系包括以节能、节水、节地为中心的工业生产体系和城镇化健康发展体系。认真研究土地、水等能源资源的制约和合理配置，是努力实现城市可持续发展的长远方针。

    第二，在工业化、城镇化过程中，严格保护我国十分有限的水土资源是当前的关键策略

    　　2006年全国已有设市的城市660个，建制镇2.06万个，城镇化水平从20%提高到44.6%只用了26年时间，这个过程比发达国家的平均速度快了一倍多。城镇人口从1949年的5000多万人，上升到2007年的5.8亿人（包括进城打工的暂住人口1.3亿人），城镇化绝对数量的人口是世界上最多的，100万人口以上的特大城市已有54个，也是十分惊人的数字。

    　　陆大道院士认为，近10年来，各地区纷纷提出高指标的城镇化率作为政绩目标，并彼此攀比，形成了竞赛之势。因此，虚高的城镇化速度和城镇化率，每个城市的基本建设项目投资过大、开发区过滥、大学城过多造成的用地失控，每年建设用地占去耕地达400多万亩，有很突出的人为拉动因素。在相当程度上脱离了我国的国情，脱离了经济发展内在的客观规律。因此，党中央、国务院实行宏观调控是符合科学发展观的。

    　　从1995年~2005年间，城镇化进程表现出强烈的地方政府单一推动型特征，忽视了资源环境的制约条件，有些城镇无序蔓延，重复建设，盲目圈地，乱征滥用耕地，到处设立开发区、产业园、软件园、物流园、大学城、CBD（中央商务区）和专为一些地方干部居住的别墅区、高尔夫球场等。有些中小城市超越本地的需求与可能，过度负债建设宽马路、大广场、会展中心、主题公园和豪华超标的办公大楼，乱占地、乱拆迁、乱建房，造成社会民众极大的不满，拉大了贫富差距，波及到社会安全，损害了党的威信。

    　　近10多年来，我国在工业化、城镇化与乡镇规划建设中土地失控、盲目求大、无序蔓延的形势极为严重。这是城镇化发展“冒进”的重要表现之一。从2000年~2006年间，全国各类大中小城市建成区面积由1.62万平方千米，增加到2004年的2.39万平方千米，2006年又猛增到3.37万平方千米，净增了两倍左右。全国经过整顿后的2600多个开发区占地面积己达到2.4万平方千米，在这种城镇用地和开发区占地大扩张的背景下，城市人均综合占地很快达到了110平方米~130平方米的高水平，很多小城镇人均占地更高，人均甚至达到150平方米~170平方米。这是大多数人均耕地资源比我国多几倍乃至十几倍的欧美发达国家的水平，我国人均耕地仅有1.2亩，而美国、加拿大、澳大利亚的人均耕地超过了20亩~30亩。

    　　一些地方在工业化、城镇化和各类开发区、大学城的规划建设中不顾客观规律，不认真听取专家和群众意见，盲目追求城镇建设的发展速度，重建设、轻管理；重投资、较效益；重速度、轻质量；重地上（实体项目）、轻地下（管网建设），到处请外国专家，民族风貌和历史文脉遭受破坏，相互之间盲目照抄照搬，建筑风格千城一面，缺乏地方和民族特色。

    　　城市的工业集聚、人口集聚以及各部门用水量大大增加，对水资源的需求量越来越大，产生了水资源对城市健康发展的问题越来越多。我国是世界上水资源比较贫乏的国家，人均水资源量仅有世界人均量的1/4。特别是我国经济发达地区，城镇密集的大江大河、淡水湖泊以及地下水的工业污染，城市污水问题比较严重，中国大部分的湖泊淡水资源80%都受到不同程度的污染，有些大的湖泊更加严重（如太湖、巢湖、洞庭湖，滇池等）。我国因环境污染造成的经济损失达5118亿元，其中水污染造成的环境成本高达2862.8亿元，占经济建设投入成本的55.9%。设市的660个城市缺水总量为60亿立方米，一半以上的城市不同程度缺水，其中严重缺水的有111个城市，特别是我国大西北和沿海许多海港城市严重缺水，每年因缺水影响工业产值就达到2000多亿元。天津、大连、营口、秦皇岛、北京、兰州、西安、太原、石家庄、青岛、上海、福州、宁波、厦门、湛江、海口等都是严重缺水的城市。这些城市的水资源浪费现象十分严重，水资源管理也不完善。

    　　第三，在科学发展观指导下，我国城镇发展速度与规模要科学合理、因地制宜、适度发展

    　　健康的城镇化大环境，才能创建最佳的人居环境和工作场所，才能建立良好的生态城市和宜居城市。

    　　在城镇化进程下，这种数量、规模和面积的改变，使城市产生了质的变化，而且扩大了城市的影响范围。但城市规模不是越大越好，应有一个适度合理的发展，才能体现城市综合效益。北京、上海在上个世纪50年代，城区人口密度每平方公里约1.5万~2.0万人，21世纪初城区人口密度每平方公里超过2.6万人，甚至一些老城区越过4万人的密度。如今的纽约市区每平方公里仅8600人，伦敦市区仅6500人，东京每平方公里约1万人。北京、上海、广州、天津的人口密度相当惊人。社会学家和经济学家的未来经济和城市扩展计划是以政府力量为基础，他们只能制订加速这类力量的计划，得出这样的结论：特大城市将会普遍化、机械化、高层化、标准化。这难道是城市进程的最终目标？是构建和谐社会的特色吗？

    　　过去一段时期里，不少大中城市追求城市规模的无限扩大，出现了许多负面影响。同时，由于地方政府或决策失误，或追求政绩，或满足开发商不合理的要求，在河流上游以及上风向布局污染工业；乱建开发区，盲目建设许多不适合国情的别墅豪宅，严重浪费了有限的资源。房地产的盲目发展造成许多小区高密度、间距小、绿地少的状况，不适合人们居住，而且中低档房产过少。不少开发区不仅乱占耕地，多征少用或征而不用，破坏郊区资源环境，而且集约用地较差，经济效益很低。还有一些大中城市大建“豪宅”，一个4口之家，往往占有住房面积200平方米~250平方米之多，浪费城市地区有限的用地空间和居住空间。还有不少郊区或经济发达地区的农村，不断占地建房，而且大部分原有的宅基地没有改造还为农田，大量占用风景区与近郊区建宅基地。农村中的墓葬越来越奢侈浪费，仅在苏州、武汉、杭州、南昌、广州等地郊外，每年占地3500亩~6200亩，使得农村有限耕地不断减少，造成了农村城镇化不健康发展。浙江省调查资料显示，杭嘉湖地区和宁绍平原农村大约有1/5的农村老宅基地未能改造，造成每年约26.4万亩耕地闲置。此种情况在江苏、安徽、湖南、江西等省也普遍存在。

    　　香港许多居民小区（如沙田、浅水湾、屯门、荃湾等），特别是香港中心，处处是高耸的大厦，半空中的街道，远处的风景，新鲜的空气，还有楼宇之间的停车场和小型公园，设计体现了人与环境的协调和谐，虽小而美、虽远而亲，正确处理了城市密集化、用地高度集约化、可持续发展及提升生活质量三者之间的关系。国内许多地方尤其是北方很多城镇，地方领导规划布局喜欢大马路、大办公楼、大广场，城镇规模偏大，用地浪费。例如山东、河南、四川省的一些县城、小城市人口不到30万人，但这些城镇的广场占地面积就高达30多公顷。河北省调查显示，石家庄、沧州、唐山等市域农村，城镇人均用地超过住房和城乡建设部的有关规定，人均用地高达160平方米~170平方米。河北省共有933个建制镇，如果这些集镇每人节约用地60平方米，那么全省建制镇人口840万人，可以节约用地75.6万亩。香港的经验与做法，为我们旧城改造与集中紧凑发展城市居住地和市政公用设施、合理使用有限的土地资源提供了很好的借鉴。

    　　第四，加快城乡一体化的发展，实现城乡统筹，推进我国农村现代化的迅速发展

    　　城镇发展是伴随着工业化过程而来的，工业化推动城镇化的快速发展，是一个很复杂的社会经济现象。特别是我国工业化、城镇化的最终目的，就是要促进国民经济健康、持续、快速发展，实现城乡居民共同富裕，城乡地区协调发展，城乡经济共同繁荣，保护我国的生态环境，就必须落实党中央和国务院提出的城乡统筹、城乡一体化的重大战略决策。我国改革开放30年来，工业化、城镇化水平发展很快，特别是沿海地区，工业化进入中期发展阶段，城镇化处于快速发展阶段，产业转型，农村逐步迈进集约化、现代化的过渡阶段。但我国的原始积累（建设资金来源），主要是靠我国人民自力更生、奋发图强，不能像西方资本主义国家，大量依靠掠夺殖民地国家的资本积累。因此，我国的城镇化、现代化建设的道路更加艰巨、漫长。目前我国城乡二元结构仍然存在，城乡差距大。农业现代化水平与美国、日本、英国等比较仍有大差距。在1990年前后，美国农业生产力高度发达，农业现代化水平高，每一个农业工人生产的粮食、肉产品可以养活59人；日本、德国、法国等国家的农业工人可以养活40人~45人；而我国目前的农业生产水平，每个农业劳力仅能养活4人~8人。我国目前的农业自然灾害比较多，每年的水灾、旱灾、土地盐碱化、台风风暴潮等带给我国的损失是十分巨大的。

    　　总结国内外的经验教训，我国必须把城乡统筹作为推动工业化和城镇化的一项战略任务，系统地加以科学规划与实施。一个长远性的战略任务是：①大中小城市发展的城乡规划应相互配套，选择多元化的发展模式。目前我国沿海许多大中城市已成为产业、人口、财力、信息、物流的集散地，城市规模还在扩大，但到了一定合理规模后，应着重在政府的宏观调控方面限制城市的盲目发展，应按照科学发展观的指导原则调整规划。对于小城镇、建制镇也应当有选择地重点发展，特别注意用地规划的集约发展，居民点规划、村庄建设不宜占地过多。②有步骤地合理地转移农村剩余劳动力，城镇用地的合理开发和农民权益保障问题相结合。温家宝总理多次强调要大力解决我国的“三农”问题，也是我国农业现代化最大的难点，应减轻农民负担，适当补贴农业基地，增加农村建设投入，加快农业现代化和农村城镇化的步伐。这是我国城镇化稳定、健康发展的根本。③以城乡一体化为导向，逐步克服我国城乡经济二元结构的落后现象，发展农村经济，调整产业结构，增加农民收入，提高农民的文化水平，带动农村地区的现代化，高度发展生产力。长三角地区基本上形成“以城带乡、以乡促城”的新局面，走可持续发展的道路，实现工业化、城镇化、生态化协调发展的长远战略。

    　　第五，树立生态城市的长远建设目标，促进城市现代化，建立严格的城市规划与建设管理制度

    　　我国的城市必须建立严格的城市管理制度，严格执法、公平处理。尤其是建立城市治理、管制与社会安全体系。这是我国现代化城市可持续发展的必由之路。

    　　当前，我国经济发展速度太快，城镇地区的生态环境问题特别突显。主要表现在：①大中城市中私人轿车快速增长，市区交通拥塞、汽车尾气造成的空气污染十分严重。近5年，北京私人车已有260多万辆，上海120万辆，广州105万辆，武汉、西安、重庆、南京、深圳也接近80多万辆，而且每年还以惊人的数字在增长。②在沿海的巨型城市（城市群区）中，大城市不断蔓延，绿地在减少，用地失控，水、空气和固体废物污染加剧。全国城市每年产生的生产垃圾1．5亿吨，己有100多个城市面临垃圾围城的局面，在仅有的50%垃圾处理率中只有18%达到了无害化处理标准。③全国性的水资源短缺，江南水乡的水质性缺水。农村中有3.2亿人的饮水不安全，城镇地区有60%的饮用水源受到不同程度的污染，90%的城市沿海水系遭到污染。全国城镇污水处理率只有51%左右。④在全球化、跨国资本的影响下，政府的行政职能、管理手段相对减弱，各自为政，缺乏全局观念，稍有不慎都可能会带来极大的生态污染事件（例如松花江水污染、太湖蓝藻暴发等）。

    　　今后，不仅要提高城市领导的管理水平与领导艺术，实行数字化管理，提高城管效率，提升城管现代化水平，而且还要提高全体市民的文化科技水平，提高城乡人口的素质，树立“八荣八耻”新风，以人为本，构建和谐社会，重视城市现代化的建设水准，树立可持续发展和以全局、大局为主的长远发展观点，保护生态环境，建设美好城市，走具有中国特色的城镇化道路。

    　　我国目前的经济增长模式，大部分走依赖高投入、高消耗、低效益的粗放型路子。一些大中城市如北京、天津、沈阳、上海、南京、济南、唐山、太原、淄博、宁波、广州等，都成为我国重化工、重型机械、钢铁、建材等工业的集中地，不仅浪费了大量的人力、物力，而且对城市的生态环境产生了极大的负面影响。以江苏省为例，GDP每增长一个百分点，要占用4.5万亩土地、消耗电4.5万千瓦时，能源消耗高出美国的6.9倍、日本的8.8倍。我国每年生产的水泥高达9.5亿吨，占全世界水泥总产量的60%%。全国各大中小城市到处都是大的工地，城市环境较差，治理也有极大困难。分析可知，应当增强城市文明管理、经济管理水平。我们认为：党中央、国务院多次强调，用科学发展观构建和谐社会的要求多么重要。

    　　总之，根据能量守恒定律和生态学的基本理念，要将国家城镇化发育与资源环境基础开发纳入到“人地关系”协调机理的大系统框架中来。具体而言，就是将国家和地区城市体系作为一个相对独立的人类生态系统，以此探讨这一系统的生存与发育过程的物质能量守恒和交换状态，以及实现这种守恒和交换的资源环境保障基础和有效空间组织。必须引起注意的是，要强调城市化速度，城市总人口规模、功能和空间结构变化与自然生态系统保护两者之间的协调性，以此确定城市，特别是城市集聚地区资源供应保障、社会利益再分配（城市与乡村的供水、供电与土地资源等）、资源开发重大设施（跨流域输水和优质能源长距离输送）的空间组织与环境风险以及社会安全的根本问题。中国城镇化健康发展，需要从决策层到民众群体认识的高度统一，用科学发展观指导行动，构建和谐社会，建设创新型的现代化国家，正确理解中国城镇化应当坚持的正确道路与适宜的发展模式。胡锦涛同志指出，坚持走中国特色的城镇化道路，按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局，形成环境友好、构建和谐社会的新格局。这是21世纪中国城镇化健康发展的新道路、新策略。

    　　（本文作者姚士谋为中国科学院南京地理与湖泊所城市研究中心研究员，许学强为中山大学城市与区域研究中心教授，崔功豪为南京大学城市规划设计研究院教授，王万茂为南京农业大学公共管理学院土管院教授，张雷为中国科学院地理科学与资源研究所研究员）


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