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特保阴云笼罩钢铁业中国钢管出口可能出现逆转

作者：建筑中国建筑金属结构信息网网    
时间：2009-12-23 10:00:38 [收藏]

    钢管特保案如果最终败诉，将可能成为多米诺骨牌中倒下的第一张，从而波及到整个钢铁行业
    就在中美就纺织品的谈判尚僵持不下之时，两国间又一场贸易纠纷不期而至。10月3日，美国国际贸易委员会（USITC）宣布对中国钢管业的421特保调查结果，认定来自中国的非合金焊缝钢管（circular welded non-alloy steel pipe，又称标准钢管或结构管）对美国市场造成扰乱。
    此前，8月2日，美国七家钢管生产企业和两家行业协会联合申请，对原产于中国的钢管进行特别保障措施调查。申请人要求对涉案的中国产品实施配额限制，为9万吨/年，年增长率5%，期限长达五年。
    随着调查结果的公布，一路高歌的中国钢管出口态势很可能会出现逆转。
    据悉，此案将由美国贸易谈判代表（USTR）办公室接手，并与中国商务部就救济措施进行磋商，于12月19日前向美国总统提出建议，而后者将于2006年1月初做出是否采取救济措施的最终决定。
    据中国五矿化工进出口商会统计，2004年，中国标准钢管对美出口额为1.1亿美元， 2005年上半年出口额达到8753万美元。目前，约有50多家中国钢管企业对美出口。2005年出口额100万美元以上的企业有21家，主要集中在天津、上海、山东、辽宁等地。
    中国入世以来，美方先后五次提起对华特保调查且均被最终否决。但是由于此次涉及美国贸易保护重镇钢铁行业，又值美国朝野对华气氛向不利变迁，中国钢管业特保案的前景并不乐观。
    分析人士指出，一旦中国钢管业在此案中败北，失去美国市场的将不仅仅是标准钢管，一系列中国钢铁产品可能将陆续遭遇特保调查。届时，中国钢铁行业的发展将受到影响。
    保护主义
    “如果美国政府和国会袖手旁观，让中国人通过不公平的手段夺取勤劳的美国人的工作，这算公平吗？
    “发言者是一贯反对“中国不正当竞争”的美国众议员蒂姆雷恩（Tim Ryan），场合正是9月16日在美举行的钢管特保听证会。在此次听证会上，除雷恩外，来自钢铁业两大重镇――宾夕法尼亚州和阿肯色州的官员几乎悉数出席，其中还包括多位国会议员。
    这无疑显示了钢铁业在美国经济和政治生活中的地位。与纺织业一样，钢铁向来是美国贸易保护的重镇，不仅牵涉到大量就业，也往往得到国会的另眼相待。为保护本国钢铁业，美国一直同他国龃龉不断，曾与欧盟和日本发生多起钢铁贸易战。
    2000年10月，美国有关部门将宝钢、鞍钢、武钢等六家中国钢铁企业列入反倾销调查名单。2001年2月，美国商务部开始调查铁矿石和钢铁半成品进口对美国国家安全的影响。2002年3月，美国总统布什曾宣布实施为期三年的“201条款”，对十类进口钢铁产品征收最高达30％的进口附加税或实施进口限额。由于国际上的强烈反弹，“201条款”于2003年宣布中止，但美仍通过进口许可证、反倾销等措施抑制钢材进口激增。
    此次遭遇特保调查的非合金环型焊缝钢管（下称标准钢管），曾作为中国对美出口的主要钢铁产品多次出现在美方的黑名单上，除2002年被列入201保护措施，还曾遭遇美国的反倾销制裁。正是由于受到强力压制，对美的标准钢管出口在2002年达到最低点，仅1万吨。
    2004年下半年，在宏观调控后，中国国内市场需求下降。随着美国钢铁保护政策的稍许放宽，中国对美钢管出口出现大幅增长，从2004年上半年的8.7万吨猛增至年底的26.7万吨。
    与此同时，危机已经埋下。美国著名的管材研究机构普雷斯顿发布报告认为，尽管2004年是美国管材市场自1982年以来发展势头最为良好的一年，但在标准管材市场上，所有的供应增长均来自进口，特别是中国产品占有最大比重。另一方面，美国本土的供应却进展缓慢甚至萎缩。
    今年6月，国内曾一度传闻美国钢铁业将对华发起反倾销。8月，特保调查降临。
    中美激辩
    对于美国弃反倾销而择特保，业内有多种解释。
    一种解释是，随着中国企业应对反倾销的日益成熟，美国对华反倾销的限制作用大大降低。今年以来，美对华反倾销调查寥寥无几。据悉，美国商务部就此决定对非市场经济国家的反倾销程序进行修订，以求“堵住漏洞”。而在修订之前，各个行业都在采取观望态度。
    另一种解释认为，对中国钢管业发起所谓的反倾销调查“很难站得住脚”，其中关键的一点是中国出口美国的钢管价格明显高于国内价格。
    反倾销认定具有严格的量化标准，相对来说421特保的判定尺度则更为宽松。
    此次钢管特保调查所依据的是中国入世议定书第16条规定的“过渡时期对特定产品的保障措施条款”。该条款规定，中国在入世的12年过渡期内，当原产于中国的产品进入任何一个WTO成员境内时，其进口数量的增加对该成员生产相同产品或直接竞争产品的各生产商“造成或可能造成市场扰乱”，各成员可以采取特别保障措施，令中国节制出口。换言之，只要一国认为中国进口的增加造成了扰乱甚至“可能造成扰乱”，就可以采取措施。
    在诉状中，美国钢铁企业以2000年的中美钢管产业在美国市场的销量以及价格进行对比，提出中国以低于成本价格出口钢管，并主要得益于中国政府的出口退税计划以及政府对产能扩张提供的补助。美方认为，低价进口的大量增加已经导致美国钢管价格下跌，因此扰乱了美国市场，对美国制造商造成了损害。
    代表中国钢管企业应诉的中国五矿化工进出口商会则指出，中国钢管在2002年和2003年由于201保护措施以及反倾销的影响，出口量受到人为限制，此后的增长迅速只是限制解除后的正常释放，谈不上激增。另一方面，美钢管销量的降低则是厂家由于价格剧烈变化而转产其他高利润产品的必然结果。
    中国企业还认为，钢管的出口并没有打压美国同类产品的价格。就在特保调查的后期，由于钢材等价格飞涨，美钢管的价格也随之翻番。
    中方在递交的应诉报告中指出，“此次调查的惟一结果是没有市场扰乱。中国的出口没有激增，美国厂商没有受到实质性损害，反而业绩良好。”同时，“出口量和出口价格与美国厂商的业绩没有联系，而美国厂商在未来数月中的表现将更加强劲”。
    政治压力
    美国国际贸易委员会以4比2的投票结果认定中国标准钢管存在“市场扰乱”。委员会的意见并不一致，其中两人认为存在损害，两人认为没有造成损害但是存在威胁，两人认为既无威胁也无损害。同时，在其专家入口公告中，美国国际贸易委员会似有意回避，并无指出所谓的扰乱究竟是“实质的扰乱”还是“威胁性扰乱”。
    “美国国际贸易委员会的判决没有充分论据。”中国五矿化工进出口商会的代理律师黎宇对《财经》表示，“其工作报告中没有证据显示中国产品的出口导致美国厂商的销量抑或价格降低。”尽管不愿意透露诉讼细节，但黎宇认为，鉴于美国厂商在2004年获得了创纪录的高利润，认定美国厂商因中国钢管进口受到损害十分牵强。
    10月21日，美国国际贸易委员会将公布详细报告，其中将提出具体的贸易救济建议。按照特保的相关规定，美国贸易谈判代表办公室将与中国商务部就此进行磋商。
    “磋商就是政府之间关起门来谈判了。”一位诉讼参与人士告诉《财经》，“双方怎么讨价还价，就不是我们能够知道的了。”
    “我认为最关键的因素在于目前的政治时机。”美国律师汉密尔顿洛伊对《财经》说。洛伊曾经作为中国商务部的代理律师参加了三次美国对华特保调查，且均获得了胜诉。他认为，国际贸易委员会意见不一致的情况时常发生，但国会中期选举对于此次特保裁决的影响则不可小视。
    2006年11月，美国国会将进行中期选举，竞选活动通常会在选举前的14个月拉开帏幕，也即从9月开始，国会共和党和民主党议员已经展开热烈的拉票活动。“民主党看见了重新夺取众议院多数席位的可能性，”洛伊分析认为，“而与中国的贸易关系已经成为民主党批评布什政府的最有力武器之一。”由于在应对飓风等问题上表现不佳，布什政府以及共和党的支持率已经大大下降。爆发于此时的钢管特保案将由此比过去的特保案例承受更大的政治压力。
    洛伊认为，如果不采取任何措施，白宫将无法承受美国钢管企业而带来的政治压力，那将在钢铁业重镇宾夕法尼亚州、俄亥俄州等地引发一场政治论战。“我的估计是，白宫会实施特保措施。但是他们可能会实施有限的特保措施，比如实行关税配额，而不是实施统一的数量限额。”
    尽管此次涉案的产品为非石油用管的小焊管，潜在影响却并不可小视。有业内人士担心，钢管特保的最终败诉将成为多米诺骨牌中倒下的第一张，很快波及到整个钢铁行业。长期从事特保诉讼的律师洛伊指出，根据上个世纪80年代以来美国政府发动钢铁特保的历史，这种担心是有理由的。他告诉记者，在美国对其他国家发动的一系列钢铁保护措施中，钢管业往往首当其冲。“如果钢管特保措施实施，也许在明年1月到3月会出现更多的钢铁业特保诉讼。”洛伊说，“届时，一场钢铁贸易危机将会到来。”
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