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中国社会科学院副院长李进峰谈建筑改革30年

作者：中国建筑金属结构信息网网    
时间：2009-12-23 10:05:39 [收藏]

    　　历经30年改革发展，建筑业作为支柱产业的地位日益显现。总结建筑业改革开放成就是为了面向未来，在新的历史时期更加坚定地走科学发展之路，为全面建设小康社会更好地发挥支柱产业作用。从改革开放的历史进程看，建筑业的改革开放可以划分为三个阶段。

    　　1978~1991年解放思想、改革探索阶段

    　　建筑业放弃计划经济体制向商品经济体制转变。

    　　这一时期的改革充满争论，“摸着石头过河”，以“不管黑猫白猫，抓住老鼠就是好猫”现实发展思想冲击着固有的封闭思想。

    　　以建筑业为突破口，计划经济的一些规定一个个被打破，例如合同管理，竞价招标，钢材、水泥等建材价格改革，价值规律，经济刺激等市场经济运行机理和原则，逐步得到认可和施行。企业改革大体经历了放权让利、利改税、承包经营三个阶段。

    　　放权让利阶段。十一届三中全会实现了中国从“以阶级斗争为纲”到以“经济建设为中心”的历史性转变。1978年国务院发布《中共中央关于加快工业发展若干问题的决定》，明确企业是生产单位，必须以生产为中心，实行党委领导下的厂长负责制；提出当前最迫切任务是扩大厂矿企业的生产自主权，发挥企业生产上的主动创造精神。建筑企业开始走向以搞活经济为目标的思想解放和改革探索之路。由此开始了国有企业放权让利改革。十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，明确改革的基本任务是建立社会主义经济体制。社会主义计划经济是在公有制基础上有计划的商品经济。企业开始成为相对独立的商品生产者。国家从政策层面对企业调整，颁布了《关于扩大国营企业经营管理自主权的若干规定》等一系列“放权让利”的改革措施，下放建筑企业自主权。

    　　利改税阶段。十二届三中全会还首次提出实现政企分开的要求，从而把国企改革导入“利改税”阶段。1980年政府调整了企业利润留成方法，在企业经营层面推进改革，使建筑企业获得更多的留利，刺激了企业的生产积极性。企业经营收益不再以利润形式全部上交，而实行以税收形式部分上缴国库。另外，国家对企业的支持与投资也开始采用“拨改贷”的方式，确立企业的独立利益。推动了企业逐步建立自负盈亏的经营机制。这些措施取得明显成效。但是，在实际操作中也产生了一些负面影响。如企业向银行大量借贷却逾期难还，埋下了国有建筑企业负债率过高的隐患。

    　　经营承包阶段。实施利改税后期，一度出现企业效益整体下滑的现象。1986年国务院下发《关于深化企业改革增强企业活力的若干规定》。明确简政放权、改善企业外部条件，扩大企业经营自主权，促进企业内部机制改革。在全国范围推行企业承包经营责任制。1987年建筑业推广“鲁布革”管理经验，以“管理层与劳务层”分离为标志，建立企业内部模拟市场，推行“项目法施工”原理。项目管理水平普遍提高。但是，企业层面的承包制实行多年之后，其弊端也逐渐显现。迫使国有建筑企业开始探索新的改革之路。

    　　国有企业改革的同时，建筑市场价格体制改革采取了局部推进和渐进的方式，避免了价格改革对经济发展的冲击。出台允许价格浮动和禁止封锁建筑市场等政策。但是，也造成了价格的“双轨制”，带来了一定的消极影响。如利用计划和市场的差价，一些建筑企业甚至把精力放在“倒腾”物资等不公平竞争行为上。

    　　经济体制从计划到商品经济，改革从农村走向城市，价格从计划转到“双轨”，企业经营从政府指令到自主经营，项目管理从“管理层与劳务层”混合到“管理与劳务层”分离。一部分人先富起来，带动大家共同富裕。人民群众致富的渴望前所未有。但是，改革总体上没有突破商品经济，建筑业产品价格体系在“双轨制”中徘徊。

    　　1992~2000年建筑业市场化改革创新阶段

    　　突破商品经济体制向社会主义市场经济体制转变。

    　　1992年邓小平同志南方讲话时提出“计划不等于社会主义，市场不等于资本主义”的著名论断。十四大确定建立社会主义市场经济体制是经济体制改革的目标。明确社会主义市场经济的基础是公有制为主体、其他经济成分为补充。十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。建立适应市场经济要求的“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。建筑企业改革进入探索建立现代企业制度阶段。

    　　“发展是硬道理”。承认效率优先。时间就是生命，时间就是金钱。改革“义无返顾，不再争论”。国有企业进行战略调整，按照“有所为有所不为”的思路，把没有必要保留的国有企业，进行非国有化改革；对仍然保持国有性质的国有企业进行公司制改造。由于长期以来计划体制的约束，国有建筑企业市场适应能力比较差，多数企业出现亏损。从1998年到2000年在全国范围内推行国有企业“三年改革与脱困”。这一时期，国有企业“抓大放小”，推进现代企业制度改革的进程。集体企业、民营企业、尤其是外商投资等非公有制经济发展加快。建筑企业所有制结构发生了重大变化，国有建筑企业比重下降，非国有建筑企业比重上升。

    　　1994年国务院下发《关于深化城镇住房制度改革的决定》，从福利分房变为货币化分配，标志着全面推进建筑业的特殊产品――住房产品的市场化改革。3年后，国务院发布《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，提出稳步推进住房商品化、社会化，逐步建立适应社会主义市场经济体制和我国国情的城镇住房新制度。20世纪80年代末，在深圳、海南等地掀起了房地产热潮，不久产生经济泡沫，海南房地产市场陷入萧条期。房地产市场逐步转向内地大城市。围绕住房货币化改革，国家在售房、土地转让、住宅资产独立化、住房私有化、住房公积金、房地产金融等方面改革措施相继出台，促进了内地大城市房地产市场健康发展。房地产投资对经济的拉动作用明显提高。

    　　十四届四中全会提出经济体制从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变；经济增长方式从粗放型向集约型转变。这两个根本转变的意义在于前者坚定了建筑业市场化改革的方向，后者促进了建筑业对产业发展新模式的探索。十五大进一步明确：“非公有制经济是我国社会主义市场经济的重要组成部分”，收入分配制度的改革要“把按劳分配和按生产要素分配结合起来”。推进以民营经济为主的非公有制经济发展和深化建筑业市场化改革。建筑企业改革进入“配套改革”阶段。大胆尝试，不怕失败。“适者生存，优胜劣汰”。竞争甚至不择手段。谁先富谁是英雄的竞争法则在建筑业深入人心。改革不仅深化到体制创新和制度创新层面，而且深化到与整个国民经济发展相衔接，同社会各方面的配套改革相结合的阶段。国有建筑企业以实现股权多元化为重点，实施公司制改革规范化。建筑业产品和各个服务环节的价格由“双轨制”逐步转变为由市场确定。例如，建材价格市场定价，业主选择施工企业由市场招标确定，设计单位选择以设计方案竞标方式确定。1998年国务院推进改革开放以来的第四次政府机构改革，40个部委精简到29个。行业计划系统管理职能减弱，使建筑企业自主性增强。《建筑法》、《招标投标法》和《合同法》相继实施。政府管理职能转变加快，市场化改革深入推进。建筑业从政府行为规范化、经济主体自由化、生产要素市场化、竞争环境公平化4个方面进行了比较系统的改革。这标志建筑业的市场化改革已取得初步成效，社会主义市场经济框架在建筑业已初步建立。

    　　2001~2008年融入国际市场，推进机制创新

    　　完善建筑业市场经济体系，走科学发展之路。

    　　加入WTO将“与狼共舞”引发人们担忧和争论。拖欠“农民工”工资，引发社会对弱势群体关注，进而关乎民生问题。国有企业深层次产权改革引发学术界对改革的第二次大讨论。住房市场化与低收入家庭住房成为社会议论焦点。工程开发建设中地方政府与民争利问题成为《物权法》出台的原由。能源短缺约束，环境污染成为建筑业转变发展方式的原动力。重视技术进步、技术创新，和谐社会、关注民生、产业创新、科学发展成为建筑业改革发展的基本理念。

    　　2001年中国加入WTO，推进了建筑业对外开放和经济市场化进程，同时，也给行业管理和企业带来挑战。十六大以后，国有企业改革进入“资产管理体制改革”阶段。2003年初国有资产监督管理委员会成立，政府公共管理职能与国有资产出资人职能分离，管资产与管人事相结合。大型建筑企业分别划属中央或地方国资委管理。随着国有企业改革推进，建筑业非公有制经济发展环境进一步改善。宪法第四次修正案，明确“公民的合法的私有财产不受侵犯”。2005年国务院下发《关于鼓励支持和引导个体、私营等非公有制经济发展的若干意见》，放宽了非公有制企业的市场准入条件，进一步打破了行业垄断壁垒，鼓励私营等非公有制企业参与国有企业改革。

    　　进入新世纪，我国固定资产投资率不断攀升，资本形成占国内生产总值的比重由2000年36.4%%上升到2003年的42.7%%，经济过热特征明显。住房和城乡建设部等有关部委联合下发《关于加强房地产市场宏观调控的若干意见》等一系列文件，调控和完善房地产市场体系。但是，效果并不明显。土地、水电资源约束因素逐步显现，环境污染现象明显加重。2004年初国务院连续下发三道禁令，分别对各类开发区、固定资产投资项目、土地市场进行清理整顿。针对住房改革局部过度市场化问题，国家及时调整住房市场化战略，将经济适用房和廉租房纳入社会保障体系。2005年至2007年，国务院与住房和城乡建设部等有关部委继续加大对房地产业的调控力度，对违规开发土地、投机炒房行为有效打击，抑制房地产市场过热势头。到2007年底房地产调控效果显现。

    　　转变建筑业经济发展方式，企业总承包管理和国际市场竞争力增强。我国首次提出“建立以智力密集型工程总承包为龙头，以专业施工队伍为依托，总包与分包……互为补充”的建筑企业结构组织。上世纪90年代初，又提出建立规范合理的综合总包、专业承包、劳务分包工程建设总分包管理体系。进入新世纪，原建设部强力推广工程总承包模式，为大型建筑业企业提高市场竞争力、占领国际承包高端市场注入活力。建筑业大、中、小企业分层竞争态势基本形成，工程总承包、专业承包、劳务分包的三层次企业结构基本形成。

    　　随着建筑规模不断扩大，2003年建筑企业工程款拖欠日益严重，“拖欠”总量达3600亿元。国家开始实施三年“清欠”工作，原建设部会同16个部委先后召开多次联席会议解决问题，2006年初见成效。但是，拖欠“顽疾”并未根治，“边清边欠”情况仍然存在。此外，市场交易中假招标、串标，转包、偷工减料、阴阳合同等信用缺失现象日益严重。2005年，原建设部开始探索修订《建筑法》。同时，提出建立市场经济社会信用体系，从法律和道德两个层面规范市场竞争秩序。

    　　2005年我国进入改革的关键时期，工业化和城镇化加速发展和矛盾突显，引发了社会对改革的争论。有人提出市场化改革错了，是市场化改革造成了两极分化和腐败。在科学发展观和建立和谐社会两大理念指导下，以防范房地产业和金融风险为目标，以国有企业改革为重点，以政府改革为中心，建筑业继续推进市场化改革。中央国资委管理的大型建筑企业进行适应市场机制的内部改革。明确企业主业，规范财务管理，推行预算制度，引导技术创新，建立薪酬激励机制等。国有建筑企业股份制改革加快，经营机制明显转变，管理水平明显提高，进而推进政府层面的管理职能转变。

    　　从改革初期颁布《建筑业发展纲要》，到1999年原建设部提出改革资质管理、政府投资工程管理等“十项”改革思路，到2005年原建设部等六部委联合下发《关于加快建筑业改革与发展的若干意见》，提出加快产权制度改革、创新体制，优化产业结构、适应WTO参与国际竞争等“八项”新的改革措施，行业管理职能不断转变，从宏观层面不断引导建筑市场健康发展。为化解工程风险，2005年建筑业推进工程质量保险，发挥市场在工程质量保证机制中的基础性作用。2008年建筑业贯彻《物权法》和《城乡规划法》，重视建筑活动中涉及的民生问题，加强规划引导和调控，大力促进节约用地。从法制层面引导企业建立决策科学、管理高效、注重节能和减排，重视诚信的可持续企业发展新机制。建筑业管理职能基本实现了“四个”转变：从产业干预向创造市场环境转变，从全面管理向公共治理转变，从直接管理企业向宏观指导企业转变，从经济增长向可持续增长转变。

    　　建筑业改革发展成就与问题

    　　拉动经济发展作用明显。2007年建筑业总产值达5万亿元，占国民经济总量7%%，居产业第4位。固定资产投资占全社会的60%%以上，房屋建筑竣工面积达18.6亿平方米。就业人数占全国5.2%%，带动就业及建材工业和第三产业发展明显，支柱产业地位增强。国有企业带动力和整体竞争实力增强，已占建筑企业数不到8%%的比例，创造建筑业30%%的产值。非国有经济产值比重达70%%以上。2007年我国累计完成对外工程合同额2064亿美元，有49家企业进入了全球225家最大承包商行列。

    　　基础设施建设加快。我国水库目前共有85412座，比1990年增加了2025座。公路通车里程由1978年的89万公里，增加到2007年的358万公里。高速公路里程居世界第一。铁路运营里程由1978年的5.2万公里增加到2007年的7.8万公里。建成上海磁悬浮、京津高速铁路、京沪高速铁路、青藏铁路。我国桥梁最大跨度已达1490米，已建梁桥、拱桥、斜拉桥的最大跨度均居世界同级桥梁之首，我国已成为世界桥梁强国。三峡大坝、南水北调、青藏铁路、杭州湾跨海大桥、2008北京奥运会"鸟巢"工程等显示了建筑业的科技水平。

    　　面对建筑业的未来，我们充满信心。但是，也应该清醒地认识到，当前建筑业的改革发展仍然面临一些严重问题。一是建筑业产业链上下游收益差距较大，尤其是房地产业一度过热，一直是国家宏观调控的主要领域。施工行业几年来一直处于微利状态，产业竞争力差，属于第二产业的末尾水平。一大批施工企业正在实施战略转型，施工行业的可持续发展能力难以为继。二是从规模上看我国是第三大建筑市场，属于建筑大国，但还不是建筑强国。建筑业占GDP7%%，而日本、韩国、新加坡都在7.4%%以上。我国建筑业在国际市场的总量占有率不到6%%。三是建筑市场不公平竞争行为依然存在，业主与承包商的不平等地位问题突出，是建筑业可持续发展的主要隐患。四是行业管理对市场主体非公有制经济的监管方式有待改进。五是建筑业国有企业仍然处于垄断地位，不利于社会主义市场经济在建筑业的完善和发展。
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