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土地管理法将做重大修改

作者：中国建筑金属结构信息网网    
时间：2009-12-23 10:03:00 [收藏]

    文章来源：经济观察报
    　　正在修订的《土地管理法》中将确认集体建设用地、宅基地和农用地使用权流转的合法性。

    　　消息人士称，该修改建议一旦落实，令人困扰的“小产权房”问题将不复存在，农民征地补偿标准将有具体的市场价值参照，“以土地换身份”、“农民社保”等问题或将迎刃而解。

    　　农地流转合法化

    　　本报获悉，《土地管理法》正由国土资源部政策法规司修改当中。从目前已经完成的修改建议看，在该法修改建议的核心部分，土地所有权和使用权相关章节中，明确规定：“农民集体依法通过有偿取得的集体建设用地使用权可以转让、出租和抵押。农民集体成员通过无偿分配取得的集体建设用地使用权，经批准后可以转让、出租和抵押。”

    　　对宅基地，修改建议也明确，宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。经批准，宅基地使用权可依法转让、出租和抵押；但转让后，不得再申请宅基地。

    　　与此同时，农用地使用权也被纳入正常市场交易范围，可以转让、转包、互换、入股、继承、抵押。

    　　这意味着相对于现行法律，修改建议有关于集体土地使用权流转的内容发生了质的变化。现行《土地管理法》规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”现行《担保法》也规定：“乡镇、村企业的土地使用权不得单独抵押。以乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押。”“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。”
    　　
    　　而修改建议中除了在涉及耕地保护等问题时对用途进行限定外，其余皆松绑。

    　　这种调整解除了小产权房问题的法律障碍。按照在房地产交易中采取的“地随房走”的法律原则，房屋所在的土地不能依法转让导致在该土地上自建的房屋依法亦不能买卖。这就是“小产权房”在法律上难以成立的根本原因。

    　　考虑到社会影响和改革的主方向，眼下各地的集体土地流转试验在用途上严格限制开发商品房，并未对小产权房做出实质性突破。

    　　2007年颁布的《物权法》规定，集体建设土地和宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。该规定意味着沿用现行法，但也被理解为为将来放开集体土地使用权流转预留了空间。

    　　内部人士表示，产权改革实践在很多领域已经突破现有《土地管理法》。近几年，来自经济和法律界的学者大多呼吁尽早建立集体建设土地、宅基地和农用地使用权的合法流转体系。

    　　据称，此前国土资源部内部对于类似宅基地的流转等问题仍有分歧，但修改建议显示，该讨论在国土资源部内部已初步达成共识。

    　　二次土改

    　　集体土地的合法流转意味着城市居民和农民享受同等的权利。城市居民不仅可以购买一度只能限于农村居民内部流转的宅基地自己建房，也可以受让、承包或者租赁集体土地用于投资、生产和经营。而且这些土地的使用权可以抵押、入股以获得金融支持和扩大发展。

    　　这种变革对于农村则被学界认为是“二次土改”。中国社科院农村发展研究所研究员王小映认为，城市居民的土地和住房使用权可以卖给农民，农民的土地使用权却不能转让，农民没有得到同等国民待遇。不能统一地权和使用制度，市场就是分割的，农民的土地资产价值就是贬损的，在征地补偿中就会吃亏。
    　　
    　　除征地补偿问题外，《土地管理法》的修改也有利于解决在城乡统筹过程中农民的社会保障问题。国家发展与改革委员会国土开发与地区经济研究所副研究员贾若祥认为，对于现在的农民来说，土地实际就是生活保障。户籍制度改革其实从根本上来说也不在于户籍本身，关键在于与其挂钩的社会福利制度。

    　　这也意味着城乡统筹的一大步。城乡统筹包括推进公共服务一体化、户籍制度改革和农村生产要素市场一体化。都江堰市统筹城乡工作局局长罗朝鹏表示，成都城乡统筹正着力于农村产权制度改革，这才是改革的核心内容。

    　　目前各地已在城乡统筹中推进公共服务一体化方面做出很多努力。但在短期内由财政投入解决农民进城之后的社会保障仍然困难。此前，天津等地已尝试以土地换社会保障和城市居住用地，即农民交出自己的宅基地参与集体合作，以此换来城市居住用地和社会保障。
    　　
    　　不过这种做法受到了普遍质疑，相关的一些试验也陷于停顿。部分学者和官员认为，一旦放开实际使用权归属个体化宅基地和农用地流转，农民将丧失生活保障。但这样的观点同样也被质疑为忽视市场的作用和农民的意愿，没有公平的市场价格参照，随着股份化和公司化发展，农民的利益同样无法得到保障。

    　　王小映说：“有了个体的交易，市场才会形成价格，农民才知道自己土地的真正价值。”但是要尊重个体的权利就需要法律上的确认。

    　　2007年，广东集体建设用地改革在进入到宅基地流转试验阶段时也无法推进，导致无法建立真正的集体土地流转市场，现行法律约束是一个关键因素。

    　　贾若祥则表示，开放农村生产要素市场，提高农民收入，将可以在更长时间内持续拉动中国经济增长。

    　　不过，消息人士称，土地管理法的修订工作目前仍由国土资源部政策法规司统一协调，尚未报送国务院。今年10月交全国人大审议已无可能，新修改的《土地管理法》最快也要在明年上半年公布。

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