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四川进行时：中国重建模式与制度变迁

作者：中国建筑金属结构信息网网    
时间：2009-12-22 21:00:47 [收藏]
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    4月22日，茂县太平乡杨柳村的村民们已经在轻中国建筑金属结构信息网上砌起了新家的第一层。簇新的工业化材料带着脱胎换骨的新鲜，又与山上古老的羌寨有种奇异的反差。搬到山下的新村要一条明显的轴线，屋顶以此左右分水，所谓“门对青山”，这一传统始终贯穿在村子的各种仪式中.


    月23日，都江堰虹口乡的老郭夫妇正在打理自家的田地。虹口的百姓常年以农为生。地震摧毁了房屋和田地，原有的谋生方式和村庄生活开始面临挑战。现在，很多地方选择了从农业经济向旅游经济的转变。在这种并不简单的转身完成之前，土地仍是村民们最基础的生活资本

    2008年5月21日，汶川特大地震全国哀悼日的第三天，民众自发来到天安门广场，哀悼地震中的遇难同胞，表达对生命的尊重。自汶川大地震发生到当年底，有110多万人报名参加抗震救灾志愿者行动，直接派遣到灾区的有18万人。从自发排起的献血队伍，络绎不绝的捐款人流，到为残孤儿童提供心理治疗的广大网友，民族精神和公民意识再现于危急时刻


    “5·12”大地震震中映秀镇重建总体规划现已基本完成，预计总投入约20亿元，最先进的抗震建筑技术都集中在这里，使她成为一座现代抗震建筑博物馆

    四川精神进行时

    中国重建模式与制度变迁

    ◎李鸿谷

    32个小时内，人民解放军、武警部队和民兵预备役人员投入兵力4.7813万人，出动军用运输机22架，军用直升机18架，征集民航客机12架，空投物资12.5吨——这是汶川地震最初时间，一个国家的应急速度。

    稍后，投入救灾的解放军兵力超过13万人。而同时，为地震提供服务的志愿者达到14.5万人——这只是要求参加抗震救灾的108.7万志愿者中，最终能够抵达四川震区一线的数量。国民的激情与行动力如此强烈，以至于四川有关方面呼吁，恳请志愿者择时再来。

    国家与国民，中国社会以总动员的方式面对30年来最重大的挑战。一年之后，即使重新面对的只是这些数据，我们仍不免容易回到当时的情感现场。

    汶川地震的救灾与救援，国际社会一致评价是:“中国政府以高分通过了此次灾难带来的考试。”极具强度的情感以及在此基础上形成的社会总动员——合众之力的救灾与救援的制度性阐述是:举国体制。那么，一年之后，情感记忆之外，我们当有机会进入制度的观察与分析。显然，地震的挑战没有结束，只不过它转换了方式，由救灾而重建。

    三家独立的学术机构——中国社会科学院、北京师范大学与民政部减灾中心分别计算出的地震损失是7000亿、9785.5亿与8943.7亿元。如此重大的损失之下，我们如何重建新四川？在需要缜密的损失计算、科学的规划、精心的建设、有序的安置以及冷静的监督的重建时刻，制度性条件将变得比任何时候都重要。合众之力当然必须给予制度性保障。

    制度是内生的，无论人力物力的总动员，还是似乎千头万绪的重建，构成制度生成的隐而不彰的核心，第一是资源的筹措，第二是资源分配及其管理。举国体制何以成为中国应对巨大危机的基础性制度，以及这一制度面临着的转型——在资源的筹措及管理的分析框架里，我们将获得基本的理解与解释。当然，也会由此而发现制度重建的机会。

    一年之后，我们同样有条件来重新观察震区的四川人，在苦痛、艰辛与煎熬之下，是什么样的精神支持并帮助他们渡过难关，并使四川重新屹立。有着青城山与都江堰的四川是独特的，发现独特的四川——一个历史上以“湖广填四川”为基础的四川精神，实则也是我们认识四川乃至中国的开始。

    从巨大的危机，达至多难兴邦并完成中华民族伟大的复兴，以认识论的角度，发现四川发现中国，是我们必经的第一步。

    重建一户损毁的农民住房，我们目前能够筹措的资源是多少？答案是:4.5万元。

    汶川地震一个月后，《国务院关于支持汶川地震灾后恢复重建政策措施的意见》里，即明确规定:中央财政原则上按平均每户1万元的标准给予补助。之后，《四川省汶川地震灾后农房重建工作方案》里也规定，农房重建与中央财政匹配资金，同样为1万元。两项财政支付之外，震区受灾县亦将获得对口支援省市的每户1万元农房重建补助。除此，中国红十字基金会也将向重建农房每户发放1.5万元的资助。稍稍不同的是，红十字基金会限于资金额度，其发放有选择条件，并非针对所有重建农房。

    按此4项补助与资助计算，灾区农房重建，最高将会获得4.5万元的帮助。

    如果没有坐标，孤立地来看这4.5万元，我们将无可判断。四川农房重建，按目前的一般状况，每户重建大约需要7万～8万元，因而农房重建是属于尚有资金缺口的部分。但是，我们如果回到资源筹措的角度，其间重大变化当会清晰明确。

    汶川地震前一年，2007年8月，国务院在正式发布《国家综合减灾“十一五”规划》之后的常务会议上，决定:将因灾倒塌房屋重建的补助标准由每间600元提高到1500元。仅仅一年后，汶川地震发生——1500元的补助标准，无论与中央财政1万元，还是综合各方补助后的4.5万元比较，都有一个极大倍数的落差。显然，我们筹措资源尤其是资本的能力，以此次汶川地震为转折标志，有了重大的提升。

    稍稍拉开一点距离，我们仍从中国灾害救助特别是倒房补助标准角度来回溯。从1949至2001年，倒房的补助标准为洪涝灾害65元/间，地震灾害200元/间；2002年有了第一次提高，两项分别提高至300元与500元；2006年再次提高，两项合并为600元/间；之后有了新的跃升，2007年提高至1500元/间。单从这一变化来看，其增幅亦在迅速加大，虽即如此，最新的2007年确定的标准与此次汶川地震实际的补助额比较，其结果，补助标准又有了巨幅的提高。

    去年底，为了应对全球性金融危机的挑战，国务院决定拿出4万亿元的投资，以保持中国经济的增长——其中，恢复地震重建为1万亿元。单纯从这些数字，即使它是天量的数字，我们亦无可理解其间的真实价值。如果将其分解至比如“倒房补助”的支出的历史性数据比较里，结论自然明确:各级财政尤其是中央财政，在中国经济快速发展的前提下，提取资源的能力已经达到空前的水平，与过去不可同日而语。

    以地震重灾区什邡市为例，什邡市副市长黄剑告诉本刊记者:2007年，什邡在学校的基建方面的投入为2000万元，而此次恢复重建，3年期间学校的重建投入将达18.2亿元。这种增幅更是巨大。所以，不唯重建农房补助，整个灾区重建，过去标准已经不足为凭。

    筹措资源

    治国本于理财。诺贝尔经济学奖获得者诺思，依循布罗代尔开创的历史研究方法完成的《经济史中的结构与变迁》，标志着目前仍领潮流的“新制度学派”的兴起。由经济学家对历史上经济生活进行研究，由此来解答“国富国穷”的“制度决定因素”，自然容易对应中国传统观察“治国本于理财”。同样，循此理路，进入中国共产党建立及其执政过程的历史脉络，以资源筹措和财政汲取能力建立分析框架，前述单纯的数字提升，在时空的演变轨迹里，将更有助于我们理解国家筹措资源能力变化与制度生成的条件、价值以及挑战。

    中国共产党在1922年的第二次代表大会上，首次在政治上确定了“革命方法”:发动和依靠群众。将此政治方向变成创造性并取得成功的线路，毛泽东在《中国的红色政权为什么能够存在？》里论述:“一国之内，在四周白色政权的包围中，有一小块或若干小块红色政权的区域长期地存在，这是世界各国从来没有的事……这种现象产生的原因有两种，即地方的农业经济(不是统一的资本主义经济)和帝国主义划分势力范围的分裂剥削政策。因为有了白色政权的长期的分裂和战争，便给了一种条件，使一小块或若干小块的共产党领导的红色区域，能够在四周白色政权包围的中间发生和坚持下来。”那么，在白色包围之下的红色政权如何生存呢？其技术性解决方案，是随后在福建举行的“古田会议”给出的规定:“红军必须和人民群众相结合，必须担负起打仗、筹款和做群众工作这三位一体的任务。”——依靠群众的“红色割据”获得生存之途，其任务，即基础性条件之一非常明确——筹款。无有资源筹措，中国共产党生存的可能性将变得微弱。这是贯穿始终的关键线索。只是资源筹措过于基础与日常化，远没有政治、战争那样具有戏剧与传播性，所以长期难以被注意。

    那么，中国共产党资源占有情况如何？其现实是长期窘迫——以相对稳定的延安时期来观察，《陈云传》里描述:“1939年，边区财政收入的90%以上仍来自外援。这一时期边区的财政方针是，争取外援，休养民力。公粮在1937和1938年都只征1万石，税也很轻。武汉失守后，国民党逐渐消极抗日、积极反共。1940年，国民党政府停发八路军军饷，并阻截国内外给边区的捐助。1941年“皖南事变”后，边区财政经济陷入严重困难中。毛泽东曾说:‘最大的一次困难是在1940和1941年，国民党两次反共摩擦，都在这一时期。我们曾经弄到几乎没有衣穿，没有油吃，没有纸，没有菜，战士没有鞋袜，工作人员冬天没有被盖。国民党用停发经费和经济封锁来对待我们，我们的困难真是大极了。’”

    制度的内生性，决定性因素是现实条件。在如此资源结构之下，制度性安排的一般选择只可能是“劳力替代”——自力更生，是现实约束下的路径选择，然后意识形态化的结果，绝非凭空生成。以淮海战役为例，战后统计，这一战役第三阶段，参战兵力与后方支前民工的比例竟达到1∶9，大大超过战役初期的1∶3。那些肩挑手推的独轮车以及9倍于兵力的民工们完成的战争的后勤资源保障，是以人力代替运输能力——实则资本与资源不足的经典样本。即使当时，相关方面对此亦有深刻认识，华东支前委员会在其总结里很清楚地计算:“济南至徐州750里，一列车即可运200万斤(粮食)，一晚时间即到。如用(支前)小车运输则须6666辆，1.3332万人至少需半个月。”资源条件的约束，以及在此约束下必须获得胜利的目标，中共“二大”确定的“群众路线”，自然是筹措资源的核心方式。如此一来，社会动员能力成为中国共产党最为关键与宝贵的能力。非此，无可筹措哪怕是最低保障的资源。

    资源尤其是资本的极度缺乏，筹措资源的方式决定了我们基础性的制度安排。1949年中国共产党获得政权，新中国成立——这一时刻的资源条件，西方通过两次世界大战所完成的资源瓜分已经没有任何调整余地，且中国周边的地缘政治环境险恶，而新中国又必须工业化以自立于世界民族之林。资源从何而来？如何筹措工业化必需的资本原始积累——其制度安排必然是以中央高度集权下的自我剥夺，以农村的统购统销和人民公社这两个互为依存的体制来支持工业化进程。举国体制，实则为筹措资源的自然选择。其合理性，放在第三世界国家现代化的进程里，塞缪尔·亨廷顿的结论是:“对于穷国，政治秩序和有力的机构是经济发展的前提。”

    从中国共产党建立、获得政权、中国的工业化路向……如此一路演化而来，围绕着筹措资源而进行的各种制度建设，是其核心命题。在此理路之下，各种制度形成基础及其理由，我们将容易发现并理解。但是，以汶川大地震重建为节点，经过改革开放30年的中国，在GDP达到30万亿元，财政收入有6万亿元的国力提升、财富累进的条件下，变化调整的基础已经形成。

    以筹措资源为主导的“举国体制”结构，形成了目前国家足够强大的资源实力，也因此种能力变化，未来的重点将必然转向资源分配及管理的制度建设。1500元民房补助款与最高可达4.5万元的补助款，两者的管理强度，以及对管理能力的要求，断不可等量齐观。制度变迁将无可避免。这是我们观察此次汶川地震重建，最重要的判断与结论。

    对口支援

    从历史路径回到现实地震重建，其制度性调整，已是重建过程的基本事实。

    国务院发布的《汶川地震灾后恢复重建总体规划》里测算，此次重建资金需求约为1万亿元。中央财政将按重建资金总需求30%左右的比例建立中央地震灾后恢复重建基金，其余的资金将通过地方财政投入、对口支援、社会募集、国内银行贷款、资本市场融资、国外优惠紧急贷款、城乡居民自有和自筹资金、企业自有和自筹资金、创新融资等筹措。重建过程同样亦如救灾救援过程，是一个合众之力的结果。其筹资的多元化制度安排，用单纯的刚性的“举国体制”已无法概括。而且，传统的“人力替代”在此次地震救援与重建过程中，已悄然转为志愿者行动。重建部分的计量以货币为单位，过去我们因人力与货币混合之实际而将之称为筹措资源，现在可以更单纯地命名为筹措资金——按黄仁宇的概念，现在我们可以“在数目字上管理”。

    重建资金的多元化以及纯粹货币化，其自然的结果是监控制度的多元化。接受本刊采访的中国红十字基金会与香港地区乐施会，他们回顾各自在灾区重建过程中小小的不适，即为当地政府更乐意按资金全投向政府账户方式接受各项投入，由他们全程控制——这当然是一个不会被选择的策略。资金渠道的多元化，以


    2008年6月，在绵阳市安县永安镇安置点，一位志愿者正与孩子们嬉戏


    按对口支援所能筹措的资金数量来观察，以什邡市为例，按《什邡市灾后重建总体实施规划》(征求意见稿)里统计，恢复重建的总投资为600亿元，其资金结构，排第一位的是中央财政通过各种渠道安排的约80亿元，约占全部重建投资的13.3%；而排第二位的则是对口支援的北京市，他们将提供75亿元，占全部投资12.5%，其支持力度足够强大。

    那么，以重建资金供给的对口支援——相当于横向财政转移支付，是一项临时性的财政筹资方案，还是将由此为起点，成为正式的制度安排，或许是我们可以观察与思考的问题。

    目前平衡东部与中西部地区差异的主导力量来自于中央财政的转移支付。虽然中央财政的一般性转移支付中向中西部地区倾斜，但在中央财政向地方转移的全部财力中，东部地区所占数量仍然具有明显优势。其原因在于东部在全部税收返还数量中的比重占到50%以上，这在实质上体现了对收入能力强的区域的倾斜，结果与转移支付欲实现的区域财力平衡、基本公共服务均等化的目标相悖。

    解决区域性财力不平衡可资借鉴的横向财政转移支付模式来自德国。在其新的《财政平衡法》里规定:(1)一个有平衡资格州的财力指数若低于平均指数的92%，则低于的差额百分之百被确定为平衡分配金而以补偿；(2)财力指数相对于平衡指数92%～100%的州，其差额部分的37.5%被确定为平衡分配金予以补偿……与这些获得财政补偿金分配而对应的是超过平均指数的富裕州的供给比例。1979年在中央做出《加速边疆地区和少数民族地区建设》而创立的“对口支援”之策，会因此次地震而在未来像德国一样制度化吗？

    由亚当·斯密的《国富论》提出的决定国富国穷问题，至制度经济学派出现——其解释体系是:决定一国经济发展快慢的因素，是该国的制度安排，一国的制度安排决定了该国的激励结构。按此论述，经济学家林毅夫推导，在发展中国家，政府是最重要的制度安排。以前述筹措资源的国家能力演变角度观察，这一判断当然明智。

    汶川地震的发生及其重建，在将危机转机的过程中，同样亦在筹措资源转向资源分配与管理背景下，对口支援作为区域平衡的制度性安排，能否由临时而恒常，当然是有价值的问题。制度变迁，并非宏大论述而是一个个因应现实的生成过程。

    地方

    农房重建1500元与4.5万元补助的倍数级差，当然是一个极具象征意味的数据对比，它证明着目前中国筹措资源能力的跃升。如果深入到灾区重建的地方——将观察视角由筹资方转向受助方，当然同样有价值。

    受灾地区地方政府的事权划分，《汶川地震灾后恢复重建总体规划》里明确规定:

    县:可以分解落实到县级行政区的重建任务，由县级人民政府根据本地实际统筹实施。主要是农村住房、城镇住房、城镇建设、农业生产和农村基础设施、公共服务、社会管理、县域工业、商贸以及其他可以分解落实到县的防灾减灾、生态修复、环境整治和土地复垦等。

    省:交通、通信、能源、水利等基础设施，重点工业和军工项目，以及其他跨行政区的重建任务，主要由省级人民政府或国务院有关部门组织实施。

    事权划分对应的财权结构，目前并无具体数据。若以民政部减灾中心与北京师范大学联合完成的灾区综合灾害损失评估报告所列损失细目对应，县级人民政府事权所需面对的损失:城乡住宅损失占总损失的30.6%，城镇非住宅损失12.2%，农业损失3.6%，服务业损失6.8%，社会事业损失6.3%，居民财产损失3.8%，土地资源损失2.7%。如此加总的结果是，地震损失的66%将由县级人民政府重建完成，那么相应，其财权亦应匹配这66%损失的重建。

    需要略做解释的是，此次汶川地震系龙门山断裂带活动的结果。而龙门山脉以西全为山区，山脉以东由山区逐渐往盆地过渡，越接近平原城市，损失则相应减弱。换言之，地震损失主要发生区域在县及以下乡镇。

    将事权与财权直接划归至县级政府，重建之效率自然会由这种制度安排而提升。比如，媒体关注的灾区官员因自杀事件而产生的心理慰藉问题，其背景当是如上述众多的事权——许多事情需由县级政府官员完成，其辛劳而形成的压力。以什邡为例证，其重建总投资即达600亿元，占全部恢复重建1万亿元总需求的6%，对其行政能力这当然是一个重大考验。

    从灾后重建规划的角度观察，尽管这并非人们期望的机会，“(灾后重建)往往是成就伟大规划师的机会”。有意思的是，澳大利亚悉尼大学规划研究中心研究员胡以志研究过往世界各地灾后重建发现，那些被称为“外来的憧憬者”的规划师，“历史上大胆的重建规划很少得到实施”——遭受卡特里娜飓风袭击的美国新奥尔良大胆的重建规划被搁置，即为最新证据。其原因是:“城市恢复力不是像人们期望的那样是进步性的，而是回归性的，即重建的结果大多是回到灾前原状。”

    不过，胡以志的描述未必能够对应汶川地震重建，此次重建的主体并非城市是原因之一，而更重要的是，在现有环境承载力严重不足，且有足够的资金支持之下，加快县镇城市化进程是相对主流的意识。按四川省统计局发布的数据，什邡市1999年非农业人口占全部人口的19.3%，2007年这一数字上升为21.6%，8年时间提升了2.3个百分数。而依据初步规则，重建完成后，什邝市城镇人口将达到51.63%。这当然是能够对应农房重建补助款提升的城市化速度，但如此跃进将会面临的挑战，或许需要我们审慎以待。

    资源的分配与管理成为此次汶川地震重建最为核心的命题。在此已经转变的前提下，重建资金的多元化，以及事权财权的下移，是目前建立的两项基本制度框架。那么，从1万亿元的投入到乡村的每间重建房，其间漫长的线路，当然有着巨大的机会——不唯有成就伟大规划师的机会，所有重建的参与者，都有可能去创造出适应新的约束条件的制度。这是我们观察此次汶川地震重建，另一个重要的结论。

    一年之后，面对我们共同经历过的自然灾难，曾经的激情记忆当然容易被唤醒。但是，这个制度变迁，或许能够成为一个伟大的时刻，如果我们没有制度创造的成果，那么，那段极具强度的情感经历，注定将成为一段难以言说的悲伤记忆。

    这一时刻，真正的问题是，我们有无智慧与洞见。■

    (本文的采访及部分资料收集，由实习记者徐菁菁、徐木子提供帮助)


    2008年9月1日，绵阳市北川县北川中学举行开学典礼


    如何再造新北川，规划师们决定跳出北川到更广阔的区域中去思考问题，这将是一场大动干戈的重建工程

    4月22日，北川擂鼓镇村民在路旁售卖与地震有关的光碟

    4月20日，北川县擂鼓镇被沸腾的施工扬尘包围着。这个一度作为北川县城第二门户所在的乡镇，在新北川的规划版图中将成为北川新县城的副中心。曾经仅仅拥有1440人的老场镇将扩张成规划人口超过2万人的新城市，因为大量耕地被去年的地震和频繁光顾的次生灾害吞噬，围绕老集镇的30个自然村里，70%的农民消失了，他们都将成为这个新城市的一部分。而震前，这个地方的城市化率甚至不足9%。

    这场涉及1万亿元资金的四川灾区重建计划是一个国家指令和市场意志交织的产物，是一场资源的重新调度和再次分配。在规划师看来，地震以前，这些地区人口和资源已经处于高度紧张的状态，重建则是使其再度趋于平衡的一个机会，借助的手段是“通过‘区域调整’和‘人口转移’”，中国城市规划设计研究院总工程师杨保军说，“我们希望能重新思考城乡关系”。加速城市化是政府和规划师为这些受灾地区开出的一剂药方。作为变革的设计方和主导者，政府不仅要为人们设计安全的居住，还要为他们设计未来。

    主笔◎朱文轶

    旧北川 新北川

    72公里，北川老县城曲山镇到绵阳市区的距离。后者所在的“成绵德”板块是四川唯一一处以平原为空间载体的经济带，是整个西南地区最具活力的区域。

    在过去10年里，竭尽所能地接近这个区域、加入这场城市化盛宴，几乎是这个古老地区上的所有城镇分享发展机会的唯一可能。“地理决定命运。”区域经济研究者吴乃青说，“地处岷江、沱江冲积平原和涪江冲积平原的成德绵地区以不到四川8%的面积集中了全省GDP的45%。从成都到绵阳市北川县的地势，由开阔到逼仄的幅度，如同一个被迅速收紧的口袋，距离开阔处越远，城市的外向度越低。”

    为了扭转命运，北川邻县安县在2002年进行了一次区域史上少见的大挪移。它把县城和所有行政机构统统由毗邻北川的安昌镇迁到了花镇，就是为了在地理上更靠近绵阳。他们很快享受到了好处。这场兴师动众的搬迁方案由绵阳市上报，得到国务院批准，并在很短时间内获得了经济上的成功。“因为它到绵阳只有10公里，事实上很快成为绵阳产业布局的一个卫星城。”吴乃青说，“绵阳把长虹集团的一部分产能放到了花，安县也赶上了上一轮城市土地开发的班车，这让它把邻县北川甩在身后。”

    72公里以外的北川县被遗憾地排除在外了。即使绵阳有意扩张它的城市辐射区，北川也不具备接壤“成绵德”的条件。从地理上看，绵北公路是个死胡同，它穿越北川后就进入绵绵不绝的山脉了，没有形成有效率的回旋，因此在发挥区域潜力上毫无优势可言；北川全境皆山，全县域海拔在1000米以下的土地面积仅占全县的10%，仅有的少量适宜城镇建设的河谷平坝地区，也已经全部被已有的乡镇占用，而空间集聚是工业化、城市化过程的一般规律，缺乏空间聚合形态良好的开阔地域几乎成为北川的致命伤。

    行政区划也给北川向山外突围直接设置了障碍。曲山和擂鼓两镇既是山区和平原的分界，也是北川和安县的分界，尽管历史上因为地质和发展空间原因，县城搬迁曾多次进入北川县委县政府的重要议题，但客观来说，北川实在没有太多选择。

    曲山镇已经几乎是在现有行政区划条件下县城选址的最优选择，同样是县城能够接近“成绵德经济带”最大极限。“这是一目了然的，曲山是北川县的咽喉和门户，比起其他乡镇，它的交通优势不言而喻。”中国城市规划设计研究院副总规划师朱子瑜说。而作为北川增量用地唯一选择的擂鼓镇，事实上在这些年早已“地尽其用”，北川最重要的几个工业厂全都放在擂鼓镇，这个面积不足2平方公里的小乡镇早已不堪重负。

    作为北川新城规划的总设计师，朱子瑜多次站在北川入城要道、著名“三道拐”上俯瞰旧县城。从一个城市规划师的观察角度出发，北川的问题不言而喻，即使不去考量它的地质风险，“从风水角度看，曲山镇的选址完全违背了中国城市空间布局最重要的传统之一，就是:明堂一定要宽阔”。朱子瑜说:“县城所在地位于V字型中低峡谷的河谷平坝，四周山体陡峭，空间太局促了，以至于整个城市毫无向外开拓的空间和余量。”

    这个羌族小城在经济格局上的硬伤在去年“5·12”大地震中恰恰成为导致它灭顶之灾的地方。帮助北川重建的专家们发现，比其他地方尤为明显的是，这个地方的生存和发展问题，从来都是错综复杂地交织在一起，如同一枚硬币的两面。“必须要把它们放到一起来思考重建的问题。”在杨保军看来，灾后的北川重建绝不仅仅是安置灾民那么简单，如果不能同时解决它的发展，那么灾难照样会卷土重来。

    安县的大发展多少刺激了北川，2002年前后，急于走出山区困局的北川从全国各地请规划师为这个无法施展拳脚的城市出谋划策，专家们的建议是在寻找城市增量没有可能的情况下尽量盘活存量资源。“2002年，北川编制县城整体规划时，曾提出曲山镇、擂鼓镇和任家坪一体化，作为北川的县城。”中国城市规划设计院工程所规划师殷会良说。就在北川为自身发展寻求出路的时候，一场毁灭性的灾难中止了它的一切计划和自我设计。

    平衡被打破

    接近城市圈的努力失败后，羌人原来田园式的山居生活也被毁了。没有城镇化和工业的吸纳，北川县剩余劳动力的增加就得不到相应的疏散。

    尽管四川是个劳务输出大省，但北川却是个例外。高捷是中国城市规划设计研究院城乡所的规划师，在北川重建规划中，她所在的小组承担对整个北川失地农民的调查。“我们对5个极重灾乡镇调研的结果，务农的比例55%，远高于外出打工的比例。”高捷说。

    “山区本身并不一定就意味着贫困。”杨保军说，这个人们惯常的逻辑实际上并不准确。在启动重建规划前，中规院的专家对于北川做了一个摸底调查，结果出乎多数人预料。“在一部分山区，居民人均收入比平原高，这是因为他们拥有的面积比平原大。高山能做什么？旅游、药材，山里有丰富的资源。所以说，山区经济容量小，但不一定山区就比平原穷，要看你在里面安置多少人。”

    北川恰恰成了不幸的个案。眷恋故土的传统、本地工业就业条件的不足，再加上土地收益和山地收益的剪刀差，这都继续加剧了人口向山区的聚集。人地矛盾在几个主要的地震灾区是普遍现象，但在老北川，显然问题更为尖锐。

    这个地区的平衡在地震前就已经被打破。劳动力淤积的唯一出路，是北川只有继续向山区要地，最终的结果，那些根本不适宜安置建筑和人口的地区早就都达到饱和了，“这个地区资源环境承载平衡被彻底破坏了”。近十几年来，北川开始不断往山上“发展”，老城区如民政局、幼儿园等单位，都盖在了山脚下。1991年，由于城区用地紧张，在时任县长梁安礼的力推下，北川县政府决定开发茅坝新区，工程在4年后完工，也用完了山谷平坝处最后0.35平方公里土地。就在去年地震发生之前，垮塌处的沈家包山脚下正在修建“安居工程”，山体因此被挖进了十余米。

    地震摧毁了北川，但即使一座抗震技术过关的全新城市从原址拔地而起，旧北川原先遇到的所有问题并没有消失。相反，地震之后，北川的人地矛盾被进一步放大了。首先是因为耕地灭失而产生的失地农民，据中规院的调查，整个北川这批农民的数量达到3.5万人。

    这个人口还只是个开始。和很多重建城市一样，北川陷入了一个“滚雪球”式的安置困境。“要在承诺时间内安置失地人口，就需要土地。每个县政府都希望大部分失地农民能够能过相邻乡镇之间就近安置吸收的办法，但实际上这只是县政府一厢情愿的想法。每个乡镇大多自顾不暇，即便真有剩余用地，也要盘算着如何在重建中尽可能发挥土地价值。”吴乃青说，“在毫无增量土地的情况下，政府往往只有通过征用土地的办法来安置失地人口。这样一来，每安置一批失地者，就又产生了一批新的失地人口。”

    以北川县擂鼓镇为例，“因为地震和去年9月份的泥石流，擂鼓产生了6000多名失地农民，他们找不到耕地，也找不到宅基地，都要在擂鼓镇的场镇上安置下来”。跟随山东援建方到擂鼓的年轻规划师仲平说，“但是老场镇面积不到70亩，人口1440人，已经很不宽裕了，一下子进入6000多人，唯一的办法就是从邻近村征地。擂鼓从4个地震中损毁较严重的村子征了3200亩，这4个村子的4400人同样需要‘村改居’，这样一来，擂鼓需要安置的失地人口一下子就接近1.3万人了，翻了一番还多”。

    更棘手的是，失地人口的成倍上升，直接冲击了城镇人口的就业。由于北川过去经济形态的单一，城市外向度低，这导致北川城镇和山区农村的自我依存度极高。中规院规划师殷会良说，“北川城镇人口超过1万人的乡镇只有3个，这些城镇里的城镇人口为更广阔的山区人口提供了所有的服务。现在农民失去土地和生产资料了，这意味着那些靠向他们提供服务的人也面临失业”，“就眼下来说，北川有1.2万人的就业属于相当紧迫的事情。这个时候，再看北川的工业容量就觉得实在太有限了，开足了工、数得上的工业企业不超过10个。对这大批的失地农民和失业人口来说，它们简直就是杯水车薪”。

    政府为北川开出的一剂药方是加速城市化。“只有用比市场力量更为强大的推力，将北川纳入城市化进程当中，超出资源承载能力的剩余劳动力才有可能从根本上得以解决。”吴乃青说，“这个时候，可能有必要打破以邻为壑的思维方式了。”

    规划师们决定跳出北川到更广阔的区域中去思考问题。这将是一场大动干戈的重建工程，安全、贫困、失衡都将是要修复的内容。杨保军称之为“大尺度”。“以地为本，还是以人为本，这是我理解的尺度问题的本质。空间范围越大，就越有利于我们优化资源的配置。当然你越往外，牵扯的问题也就越多，最终是一个平衡点。”规划者们希望，中央能给予北川更大的舞台，在更大区域范围内土地资源的重新调度和分配。重建一座新城，能帮助这个在过去60年发展中一直背负沉重包袱的羌族县，重新回到人与资源的平衡状态吗？

    本地和异地重建之争

    新北川尚在规划者的头脑之中。问题又回到了起点，它遇到了第一个障碍，就是行政区划的壁垒。如果北川可以“越界”，那么其他亟待重建的城市呢？

    它在去年六七月间引起了一场关于灾区就地还是异地重建的争论。这场争执现在来看，多少有点书生意气。它的本质是地方和中央的谈判:如何分配巨量的重建资源？不仅是资金，还是土地。谁都希望为自己的城市争取到更多的一块。四川灾区一度有数十个乡镇提出了异地迁建的构想，仅提出县城搬迁的就有北川、青川、汶川等地。那些北京规划师们的意见成为地方政府频频引用的证据。

    政府的态度最终平息了这场争论。“《四川汶川地震灾后重建规划城镇体系规划》中关于‘在城镇重建应以就地恢复重建为主，严格控制异地新建’的结论基本上已经给这场争论定了调。”北川副县长雷建新说，“不过，这个规划中基本已经采纳了专家对于重建中大尺度分配和安置资源的思路，充分考虑了利用灾后重建，对于四川未来产业分工和区域发展的重新布局。”

    雷建新介绍，四川省委省政府与重建规划专家委员会最终提出的意见为:跨行政区异地新建的城镇只有北川县城，行政区内异地新建的城镇包括青川县城、青溪镇(青川县)、文井江镇(崇州市)、响岩镇(平武县)和晓坝镇(安县)。

    在就地恢复重建城镇中，考虑它们所涉及的产业带不同，又分为重点集聚城镇、适度集聚城镇、恢复调整城镇和规模缩减城镇。其中，重点集聚城镇包括德阳、绵阳、广元、广汉、罗江、剑阁、雅安等城市，主要位于成德绵广城镇发展主轴上，是灾区人口和产业转移重点承接地；适度集聚城镇，主要是位于成德绵广城镇发展辅轴上的其他城镇，包括都江堰、彭州、崇州、大邑、江油、绵竹、什邡、安县、旺苍、苍溪、三台、盐亭、梓潼、中江、名山、简阳、仁寿、南江、夹江等城镇，是灾区人口和产业转移适度承接地；恢复调整的城镇，主要位于重灾区范围内，受灾人口相对较少，受灾程度较轻，包括茂县、理县、松潘、小金、黑水、九寨沟、金川、康定、芦山、天全、石棉、南部、阆中、射洪、仪陇等城镇。在原地恢复重建过程中，以安置本地受灾人口为主。

    另外，还有规模缩减城镇，主要是重灾区范围内，人居环境适宜性评价以不适宜和较不适宜为主的原地重建城镇，应疏解功能，控制并减小规模，包括汶川县城、平武县城和宝兴县城等城镇。

    选址和布局

    从一开始，新北川的选址就突破了历史上任何一次选址思考的局限。“灾前我们在做绵阳的总体规划，就提出绵阳、江油、安县一体化发展的方案，但当时还没有把北川放进去。”规划师殷会良说，“这次在做规划时，我们有个很明确的方向，希望让北川这些过去城市化缓慢的城市加快融入这个区域的速度。”

    “区域思考的角度，使得新北川县城最初的选址有三个方向。”中国城市规划设计院高级城市规划师孙彤说，“最初考虑，有通口、香泉两个乡镇。沿着302国道向东联系江油，继而衔接涪江谷地城镇发展走廊，这个空间是绵阳中心城市联系市正北方各市县的重要通道，但是北川绕道此空间走廊联系绵阳的距离较远，受到辐射带动的作用小，不利于北川未来；如果沿主要省道选择县中心区域，这个方向选址虽然对北川全县管理有利，但距离绵阳中心比曲山镇更远，这几个方案就都被我们放弃了。”“还有一个选择，是沿着105省道向南，衔接安昌河谷地城镇发展走廊。此空间发展走廊是绵阳中心城市联系和辐射市域西北方向各县传统的重要通道，对北川和安县的城镇发展起到关键作用，这个方向上可能的选址是擂鼓镇，但擂鼓镇的地质条件和后备土地都明显不足。”

    那么，要满足“衔接安昌河谷地城镇发展走廊”这个条件，又要有足够面积的发展用地，规划者们最终把选址目标放到了安县境内。在最后几个备选方案中，安昌东南、永安镇、安昌镇、桑枣镇均位于安县辖区内。安昌东南方案位于安昌镇东南方向约2公里处，并与黄土镇接壤，北距原北川县城33公里，南距绵阳市区约32公里。这里“地势平坦开阔，周边群山低丘环抱，自然景色宜人”；永安镇方案则位于安县北部，与北川县接壤，北距擂鼓镇约13公里，南距安昌镇约6公里。如果北川新县城选址于此，则可依托永安镇镇区及其周边农村居民点用地进行发展，且这里7.5平方公里较开阔的用地范围，可为新北川县城发展提供良好的条件，但这里也被认为是地质灾害易发区；桑枣镇方案在安县中部，川西北地区浅丘平坝区，紧邻西北侧的中山深谷区，东距安昌镇18公里，这里“8.94平方公里的用地范围，地势开阔，条件稍好，但交通通达性与安昌东南选址相比，稍显不足”。

    “在反复论证后，最后选址大家都倾向于安昌东南方案。”朱子瑜说，“但这个方案最大的挑战是如何进行区划调整。如果只是将县城安置在那里，县城离北川就是一块‘飞地’，必须要将安县的永安镇、安昌镇和黄土镇的部分地区纳入北川，在最小限度影响安县的同时满足了新北川县城的选址要求。但客观说，安县为此做出了很大牺牲。”

    中规院最后形成的《北川县城“5·12”特大地震灾后重建选址与规划研究基本结论》这份研究报告指出，“安昌东南方案”，“地处河谷平坝至盆地的过渡地段，工程地质条件好；地处北川、安县联系绵阳市区的主要通道上；规划用地约10平方公里，可发展用地充裕；受现状制约小，文化特色塑造空间大；安昌河横贯、周围被低山环绕，自然景观独特，综合条件最优。建设初期可以相邻的安昌镇作为有力依托，形成规模后可将安昌镇纳入县城发展建设的整体，形成全面发展的态势”。

    安昌河是县城新址上最大的一条河流。围绕在安昌河的单侧布局还是两岸建城上，规划者产生了分歧。两岸建城的支持者以黄浦江城市带的布局为例，认为有利于形成城市经济带，并且可以确保新北川建设用地的宽裕。朱子瑜认为，这个地方因为周围是山，静风频率比较高，如果城市把河的两边建满了，整个城市的通风口就变窄了。“另外跨河就要跨桥，2万人口每天往返于河两岸，至少同时要建3座桥才能满足日常流量，在目前重建如此紧张的时候，这会极大地增加成本。”朱子瑜说，“当然新北川将来的发展最终会跨桥，扩张土地，但不是现在。城市每一次跨过一个干道、跨过一个河流，都是积蓄了一定能量的。”

    什么样的新北川

    “我们为新北川规划出一个山前河谷地带，把新县城选在这条带的头上。和其他几个经济带，西部高山经济区、东部低山经济区和中部中山经济区相比，这条城镇带上，会集聚北川县城的大部分工业和70%的人口，但是它的面积不大，只有10%以上。”杨保军说，“这种分布是符合北川人最初的居住形态的:越往山上人越少，越往山下人越多。这个地方过去也是这样，它的人口聚集形态和水系是一样的，因为两山之间有水，越往外水越多，最外面人越多。所谓‘道法自然’。”

    朱子瑜希望这种思路同样延续在北川新县城的微观布局之中。“‘依山顺水’是我们设计新县城的一个基本原则。”他说。北川新址上有4条主要水系和名为马鞍山、大山梁、云盘山的山系，“我刚到的时候就注意到这里周围山势形成了明显的案山和靠山，其实这已经为整个新城奠定了它的山水格局，它在空间布局时一定是背靠山面案山，形成一个朝西的景观轴。这也跟羌族人的生活习惯一致，我们平原地带的人对朝南情有独钟，我们的景观参照物是太阳；而对山区人来说，他们在确定方位时，首先不是朝向，而是找山和水的视觉关系。”

    在城市跨区域搬迁上，北川并不是开创者，而城市在迁移过程中失去活力的例子比比皆是。朱子瑜几年前曾经给浙江千岛湖做过城市规划，他对新安江水库移民的失败先例印象深刻。在他看来，规划师不止是设计一个城市，而是设计一个新的生命系统，这个系统既要保证足够的就业，也要使那里的山水格局保持其旧有的生命力。

    现实主义和理想主义的争执贯穿于北川新县城设计的始终。安昌镇新址的地貌同样是由山脉和平坝构成，相当一部分规划师认为新县城应该择山而建，让出平坝，理由很充分:在“寸土寸金”的北川，要尽可能保住平坝上的农田，并且占用平坝，势必造成4个村的失地农民，他们会给新城市造成额外负担；另外，“羌生高山”，应该借重建之机给北川人还原最初的生态居住。

    这个充满浪漫主义的想法遭到了新县城主设计师朱子瑜的反对。“要知道，时间上等不及，上万人在等着要搬进新城，山东援建的时期也只有3年。这处山体虽然地质结构没有问题，但是上世纪30年代采金矿造成了不少采空区，山上整地分散，地质勘探极为复杂，如果在山上建城，用一个山头就要勘探一处地质，这种零敲碎打的方式，工程进度无疑会极为缓慢。”朱子瑜说，如果仅仅从理想主义的城市设计出发，“山居方案”不失为一个精彩想象，但新北川县城不只是设计师的完美图纸，它更是在一系列复杂因素下寻找到的平衡点。

    “工业园”同样是这样一个寻找诸多平衡点之下的妥协产物。山东援建方提出为新县城配套建设一个产值100亿元的工业园区，“工业园”的选址必然要在朱子瑜的规划里得以体现。这同样招致了一些相左的意见，反对工业园进入新县城布局的规划者认为，这会影响新县城的生态环境，旅游未来是新北川当仁不让的第一支柱产业，在如此紧凑的小县城里，工业和旅游这两个功能会互为内耗。“‘工业园’必须要有，而且是马上就要上，因为山上的产业和人口转移下来了，有那么多失地农民和失业人口必须迅速得到就业。新城能不能对老北川人产生吸引力，将人口成功从山上转移到山下，不是靠行政命令，而是你的城市的确有这样的吸纳能力。”朱说，“设计师最终是要离开这里的，真正在这儿生活的是北川人。‘工业园’注定不完全是市场产物，它体现重建过渡时期政府对于生活和就业的干预，所以，我们规划者给园区未来落户的产业设了几个清楚的门槛，除了污染指标外，我们要求工业必须消耗当地的资源，比如食品原材料，园区预留了很大的培训基地，为了给缺少城市生存能力的失业农民以就业培训的机会。”

    朱子瑜说:“但从长远来看，北川的发展是否需要依靠工业化道路，现在谁都无法给出结论。理想状态，整个北川都应该越来越往生态上走。因此，我在规划上，对工业园区的环境用了很大的笔墨来考虑，新址上有一条水系，穿过新北川中学和居住区，我做规划时把工业园也设计在了这条水系穿越带上。从我的思考角度出发，我为新北川将来城市功能的改变预留了伏笔。如果有一天工业彻底退出这个城市，那么改做它用的‘山东工业园’不会只是一处丑陋的水泥地，而仍然能够成为这个城市有活力的一个部分。”

    事实上，如果放到其他地方，“占山还是占坝”和“工业园”的争论可能都不成其为问题，但在一处总面积不过12平方公里的县城，任何一平方公里的土地都得精打细算。

    “土地”仍是重建北川时首要的考量要素。“这是从安县嘴里省下来的，还有那些耕地损失，我们要对得起这块地。”朱子瑜说，“要知道通常来说，城市越小人均用地会越大。因此小城镇规划往往容易大手大脚，这是规划师要克制的。按照国家标准，少数民族城镇人均建设用地指标可以达到140平方米以上，我们在设计新北川时坚持做到106平方米以内，力求紧凑再紧凑。这几乎快接近大中城市水平了。”

    任何浪费、追求占地面积的设计趋势在新北川都要被警惕。“‘小城市尺度’始终是新北川的分寸。”朱子瑜说。避免土地浪费之外，如果北川在搬迁过程中丢失了它羌族特点的民族风格和川西特色的地域风格，这次新城再造同样是失败了。搬迁中涉及一个难题，北川是羌族，而搬迁地的原住民是汉族，他们有着不同的生活习惯和文化记忆，怎么让这两批人在新城市中都没有陌生感？“我们保留了老北川富有特色的所有地名，用原来村子的村名命名新的安置小区，这样，生活在这里的人很容易在新和旧之间找到对应关系。”“另外，整个城市是一个路网严密紧凑的格局，每个地块都不大，200米一个街坊，没有高层和小高层，最宽的山东援建的‘齐鲁大道’是30米红线，因为北川最重要的基础设施都被安排在这条路上，其他的主干道都只有20米，也就是说最多只有4车道。”朱子瑜说，“它不能成为大城市的复制品或者微缩版。”

    克服大城市的诱惑，对于北川规划来说，是个不小的挑战。“设计师的头脑中也有很多城市生活和规划的教条，我们要克服被这些固有观念所左右。”朱子瑜说，“比如，要不要给新城设计‘组团’？要不要‘功能分区’？要不要设计‘环路’？这些城市教科书式的概念并不一定适合北川。‘组团’是这些年大城市反思过度扩张的产物，几十万人的城市需要组团，但对一个5万人的小城市来说就完全不是这么回事。‘功能分区’也是一样，大城市是因为生活被过度干扰而产生的分区的概念，小城镇就是应该商业和居住交错，分区反而会弱化城市的内在联系。”“城市环路的设计是我最终否决的一个方案，实际上，小城镇在这点上跟大城市完全不同，它不仅不需要依靠环路来避免进城交通，反而它需要过境交通给它带来物流和人气，这对将来要依靠旅游的北川非常重要。”■

    (三联生活周刊)

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